II SA/Kr 1355/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 20 maja 2019 r. K. Z zwrócił się do Prezydenta Miasta Krakowa pismem o następującej treści: "w związku z informacją zamieszczoną w postanowieniu Prezydenta Miasta Krakowa – Wydział Architektury i Urbanistyki (dalej Organ) z dnia 2 kwietnia 2019 r. jakoby "nie uzyskano negatywnego stanowiska Wydziału Planowania Przestrzennego wskazującego na konieczność zawieszenia postępowania", przy braku formalnego wyrazu takiego współdziałania Organu w aktach sprawy, na zasadzie art. 122f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego wnoszę o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy (...). " Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 27 maja 2019 r., na podstawie art. 219 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 K.p.a. po rozpoznaniu wniosku K. Z. odmówił wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pod sygn. [...] prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym, zewnętrznym parkingiem i wewnętrzną drogą na działkach nr [...], [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] obr. [...] i zjazdem na działce nr [...] obr. jw. przy ul. K. w K.". Prowadzone postępowanie powinno zakończyć się wydaniem indywidualnego aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna. Powołując się na treść art. 122a i n. k.p.a., organ podkreślił, że sprawa może zostać zakończona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Tak więc regulacja ta nie ma zastosowania w niniejszym stanie faktycznym. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył K. Z., zarzucając: - naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu postanowienia ocen prawnych odmiennych aniżeli zawarte w pouczeniach zawartych w pismach kierowanych do strony, naruszenie art. 14 § 1 k.p.a., poprzez sankcjonowanie bliżej nieokreślonych, nieformalnych "konsultacji" z domniemanymi "organami" rekwizycyjnymi, które odbierają stronie możliwość wdrożenia kontroli instancyjnej procedowania przez organ w sprawie, błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 122a § 1 k.p.a., poprzez sugerowanie jakoby możliwość załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji wyłączała możliwość milczącego załatwienia sprawy, podczas gdy na wskoś brak wydania takiego aktu stanowi przesłankę przyjęcia fikcji prawnej załatwienia sprawy. W uzasadnieniu zażalenia żalący się w szczególności podniósł, że organ nie wyjaśnił, czego dotyczy wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 12 września 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 122a i art. 122f oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na podstawie akt sprawy ustalił, że prowadzone w pierwszej instancji postępowanie dotyczy ustalenia - na wniosek I C. Sp. z o.o. z siedzibą w K. - warunków zabudowy dla określonego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). Dalej kolegium podkreśliło, że art. 122a § 1 k.p.a. stanowi, że sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Tak więc podstawową przesłanką zastosowania mechanizmu milczącego załatwienia sprawy jest dozwolenie zawarte w przepisach szczególnych. Takie przepisy zawierają normę prawa materialnego, która kreuje – przynajmniej potencjalnie - sprawę administracyjną, oraz normę kompetencyjną określającą w sposób dorozumiany formę działania (decyzję) oraz wprost mechanizm wywołania skutków prawnych bez działania organu w ostatnim etapie postępowania. Brak dozwolenia wyłącza stosowanie rozwiązań zawartych w rozdziale 8a (tak K. Klonowski. Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019). Tymczasem żaden przepis szczególny, w szczególności z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje ustalenia warunków zabudowy czy też odmowy ustalenia warunków zabudowy w drodze milczącego załatwienia wniosku. Powyższe oznacza, że nie ma możliwości załatwienia sprawy o ustalenie warunków zabudowy poprzez milczące załatwienie sprawy. W takiej sytuacji nie istniała możliwość wydania przez Prezydenta Miasta Krakowa zaświadczenia o jakie wnioskował K. Z.. K. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie, zarzucając naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez brak rozpoznania istoty żądania. Wniósł o "uchylenie zaskarżonego postanowienia, albo nawet lepiej stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia". W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy nie zadały sobie trudu, żeby wyjaśnić o co chodzi w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa, gdyż organy obydwu instancji błędnie uznały, że przedmiotem żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 20 maja 2019 r. było wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w przedmiocie warunków zabudowy. W efekcie takiego ustalenia wydane zostało postanowienie o odmowie z tym uzasadnieniem, że sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a nie milczącego załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, tylko jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Dokładna analiza treści żądania dokonywana w kontekście całego postępowania administracyjnego prowadzi jednak do wniosku, że organy niewłaściwie ustaliły przedmiot żądania skarżącego. Zamiarem skarżącego było bowiem uzyskanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w nawiązaniu do informacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia z dnia 2 kwietnia 2019 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Należy przypomnieć, że K. Z. w piśmie z dnia 28 marca 2019 r. wystąpił do organu z wnioskiem o zawieszenie postępowania "w związku z przygotowywanym wszczęciem postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy". Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2019 r. po rozpoznaniu ww. wniosku odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W treści uzasadnienia powyższego orzeczenia znalazło się następujące zdanie: "Na wstępie wyjaśnia się, iż działki nr: [...], [...] obr. [...] nie są objęte sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie uzyskano negatywnego stanowiska Wydziału Planowania Przestrzennego wskazującego na konieczność zawieszenia postępowania." W odpowiedzi na powyższe skarżący wystąpił w dniu 20 maja 2019 r. z żądaniem opartym na art. 122f § 1 k.p.a. w myśl którego na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanawiania wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Skarżący wytłuścił co prawda frazę "wnoszę o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu niniejszej sprawy", co mogło sugerować, że wniosek dotyczy sprawy głównej, jednak wcześniej nawiązał wprost do treści uzasadnienia postanowienia z dnia 2 kwietnia 2019 r. o odmowie zawieszenia postępowania w którym znalazło cytowane wyżej sformułowanie: "nie uzyskano negatywnego stanowiska Wydziału Planowania Przestrzennego wskazującego na konieczność zawieszenia postępowania" oraz wytknął, że w aktach nie ma "formalnego wyrazu takiego współdziałania Organu". Należało zatem uznać, zwłaszcza w kontekście dalszej argumentacji przedstawionej w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, że wniosek o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy dotyczył nie sprawy głównej (jak uznały organy), a bliżej nieokreślonego stanowiska Wydziału Planowania Przestrzennego w przedmiocie zawieszenia postępowania. Na słuszność powyższego rozumowania wskazuje również dalsza treść wniosku w którym skarżący domaga się informacji w oparciu o jaką treść wniosku (po korektach) proceduje obecnie organ. Skarżący miał więc świadomość, że postępowanie w sprawie będzie się toczyło dalej, zatem wystąpienie o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy byłoby działaniem nieracjonalnym. Realizacja zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku wynikającego z przytoczonych przepisów. Nie dokonały bowiem podstawowych ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy tj. ustalenia co jest przedmiotem wniosku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie wziąć pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu i rozpatrzeć wniosek zgodnie z intencją skarżącego. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie zostało uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś postanowienie organu pierwszej instancji na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącego wpisu.