II SA/Kr 1356/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego M. W. kwotę [...] zł ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. zaSygn. akt II SA/Kr 1356/15 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia 11.03.2015 r., znak: [...] na podst. art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne "w sprawie budowy budynku mieszkalno-pensjonatowego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości K.". Po rozpatrzeniu odwołania R. J. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 28 sierpnia 2015 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz.U. z 2013 r., póz. 267 z późn. zm., dalej: K.p.a.), art. 80 ust. 2 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2013r. póz. 1409 z późn. zmianami, zw. dalej: Prbud) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. zostało wszczęte z urzędu w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalno-pensjonatowego, położonego na działce ewid. nr [...] w K. PINB w związku z interwencją R. J. przeprowadził czynności kontrolne w sprawie zgodności wykonania robót budowlanych z pozwoleniem na budowę. Ustalono, że roboty wykonane były na podstawie pozwolenia na budowę Starosty T. z dnia 14.08.2007 r. znak: [...] na budowę budynku mieszkalno-pensjonatowego ( kat. [...] i [...]) oraz zjazdu indywidualnego z działki [...] w K., przeniesionej następnie na inwestora M. W. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono m.in., że inwestor wykonał inny układ zagospodarowania działki niż w zatwierdzonym projekcie, wykonano przyłącze do kanalizacji sanitarnej, zmieniono lokalizację studni głębinowej, wykonano podziemny zbiornik na olej opałowy. Po kolejnej kontroli w dniu 29.01.2015r PINB stwierdził likwidację zewnętrznego zbiornika opałowego, a inwestor przedłożył rysunki zmian układu kotłowni wraz ze zbiornikiem na olej opałowy wykonany wewnątrz budynku w kondygnacji piwnic. Wg sporządzonego przez projektanta dokumentu kubatura i powierzchnia użytkowa obiektu nie uległy zmianie w stosunku do zatwierdzonego projektu. Na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów PINB uznał, że budowa prowadzona jest zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową i nie zachodzą przesłanki wymienione w ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 1 i 5 Prbud. W związku z takimi ustaleniami wydał w dniu 11.03. 2015 r. decyzję o umorzeniu postępowania. [...]WINB wskazał, że analiza materiału dowodowego organu I instancji wskazuje, iż nie wykazano, że w toku realizacji inwestycji - budynku mieszkalno-pensjonatowego nie dokonano zmian w zakresie, o którym mowa w art. 36a ust.5 Prbud, a wykonane roboty budowlane nie przyczyniły się do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Wskazano na braki w materiale dowodowym sprawy. Aby dokonać jednoznacznej oceny zgodności realizowanego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym, należy dokonane obserwacje utrwalone w protokołach kontroli odnieść do zatwierdzonej w decyzji o pozwoleniu na budowę dokumentacji projektowej. W aktach sprawy brak oryginału takiej dokumentacji, a załączone kserokopie są fragmentaryczne, mimo, iż zgodnie z art. 82b ust. 1 pkt 2 taką dokumentację w oryginale organowi przekazano. W szczególności brak jest oryginału lub potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii projektu zagospodarowania terenu, w stosunku do którego stwierdzono ewidentne odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust.5 Prbud. Zgodnie z tym przepisem "Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budową nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, (...) 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi." W ocenie organu II Instancji zmiana usytuowania studni głębinowej, przyłącza kanalizacji sanitarnej i wspomniany w protokole kontroli z dnia 30.05.2014r inny układ zagospodarowania działki niż w zatwierdzonym projekcie budowlanym stanowi o dokonaniu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu. Ponadto materiał dowodowy wskazuje, że doszło do odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie § 220 obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem usytuowanie i sposób wykonania kotłowni (dla kotła o mocy 45 Kw) i magazynu oleju opałowego stanowią zakres uzgodnienia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Na pierwotnym rzucie piwnic brak uwzględnienia pomieszczenia na olej opałowy. Zmiany w tym zakresie wymagają zatem stosownego uzgodnienia na rysunkach projektu budowlanego zamiennego. Na marginesie [...]WINB zauważa, że drzwi do tych pomieszczeń winny mieć wymaganą odporność ogniową, a na znajdujących się w aktach rysunkach brak stosownych opisów i wytycznych. Nadto, wg zamieszczonych do protokołu kontroli fotografii, drzwi do tych pomieszczeń to zwykłe drzwi drewniane. W ocenie MWINB wystąpiło naruszenie przepisów prawa podczas realizacji przedmiotowej inwestycji, wymagające interwencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prbud, zatem umorzenie postępowania było nieuzasadnione. W ocenie [...]WINB w ponownym postępowaniu PINB winien uwzględnić aktualny stan prawny, w tym kwestię pozostawania w obiegu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę (z uwagi na złożony wniosek o stwierdzenie jej nieważności w M. Urzędzie Wojewódzkim) oraz ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego (które również, wg relacji pełnomocnika, zostały zmienione). Natomiast zarzuty dotyczące nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na nie mogą mieć wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. W pozostałym zakresie niniejsze uzasadnienie stanowi odpowiedź na podnoszone kwestie. Organ nadzoru, zgodnie z art. 80 K.p.a. ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W związku z powyższym stwierdzić należy, że PINB w Z. umarzając postępowanie naruszył przepisy proceduralne mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie i wydania decyzji merytorycznej. Wobec powyższego należało na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić skarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. W., zarzucając jej: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wnoszący odwołanie R. J. jest stroną postępowania, podczas gdy brak przymiotu strony u wnoszącego odwołanie powinien był skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego; 2) naruszenie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 j.t., dalej: pr.bud.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego z uwagi na zmianę usytuowania studni głębinowej oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej i inny układ zagospodarowania działki, podczas gdy w toku prowadzenia robót budowlanych dokonane zostały jedynie drobne zmiany nie mające charakteru istotnego odstępstwa od zakresu objętego projektem zagospodarowania działki ewid. nr [...] w K., w konsekwencji czego decyzja organu pierwszej instancji umarzająca postępowanie w sprawie była prawidłowa; 3) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 5 pr. bud. w zw. z § 220 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690, dalej: Rozp.War.Tech.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że umieszczenie kotłowni i magazynu oleju opałowego w piwnicy budynku na działce ewid. nr [...] w K. nie zostało dotychczas uzgodnione z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i w konsekwencji stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy z pierwotnej dokumentacji technicznej projektu budowlanego wynikała taka lokalizacja kotłowni i magazynu oleju opałowego, co zostało wraz z całym projektem uzgodnione także pod względem zabezpieczeń przeciwpożarowych przed wydaniem w dniu 14 sierpnia 2007 roku pozwolenia na budowę nr [...] przez Starostę T. (znak: [...]), co prowadzi do wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji umarzająca postępowanie w sprawie była prawidłowa. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji [...]MWINB i przekazanie sprawy M. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że częściowo usprawiedliwiony jest zarzut dotyczący uznania przez organ II Instancji, że wnoszący odwołanie R. J. jest stroną postępowania, podczas gdy brak przymiotu strony u wnoszącego odwołanie powinien był skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. II OSK 1578/11, który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, stroną postępowania dotyczącego samowoli budowlanej jest - zgodnie z art. 28 k.p.a. - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniach takich nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 1409 ze zm.), który to przepis jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. ma wyłącznie zastosowanie w sprawach o pozwolenie na budowę. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. O posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Jednakże taki interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Nadto jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 10 k.p.a., jest zapewnienie osobom zainteresowanym czynnego udziału w sprawie. Ustalenie kręgu stron postępowania jest obowiązkiem organu, który samodzielnie ustala czyjego interesu prawnego konkretne postępowanie dotyczy. Krąg stron postępowania administracyjnego w sprawie wieloosobowej nie jest zależny od tego kto się do tego postępowania "zgłosi", lecz od obiektywnie istniejących uprawnień określonych art. 28 k.p.a. Istnienie tych uprawnień stwierdza organ na podstawie okoliczności sprawy, które także on ustala. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na skutek pisma R. J., któremu organy przyznały przymiot strony postępowania, co wynika zarówno z doręczeń pism i decyzji dokonywanych w sprawie, jak i przede wszystkim rozpoznania odwołania od decyzji organu I Instancji. Skarżący M. W. kwestionował tę okoliczność w postępowaniu przed organem II Instancji w piśmie z dnia 20 maja 2015 r. (zatytułowanym "odpowiedź na odwołanie"). Wraz z tym pismem skarżący złożył załącznik tj. kopię pisma Wojewody M. z dnia 26 marca 2015r., skierowanego do R. J.. (k. 8-14 akt adm.) Z pisma Wojewody wynika, że R. J. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, z uwagi na znaczne odległości (ponad 14 metrów) wówczas projektowanego budynku skarżącego od granicy z działką R. J.. Wojewoda wskazał również, że przymiot strony nie przysługuje R. J. także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji skarżącego. Do okoliczności tych organ II Instancji nie doniósł się w swojej decyzji w żaden sposób, podczas gdy rozstrzygnięcie tej kwestii ma dla sposobu rozpoznania odwołania kluczowe znaczenie. Jeśli bowiem organ II Instancji uznaje odwołującego za stronę postępowania, to rozpoznaje jego odwołanie i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i 2 lub § 2 Kpa, natomiast jeśli nie znajduje przepisu prawa z którego odwołujący wywodzi swój interes prawny, to wówczas jest obowiązany umorzyć postępowanie odwoławcze po myśli art. 138 § 1 pkt. 3 Kpa. W niniejszej sprawie kwestie te nie poddają się kontroli Sądu, gdyż w ogóle nie zostały rozważone przez organ II Instancji, co było jego obowiązkiem w związku ze zgłoszonym przez skarżącego zarzutem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 i § 3 Kpa decyzja powinna zawierać miedzy innymi uzasadnienie faktyczne i prawne; uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. W uzasadnieniu organ powinien także wskazać wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które uznał za udowodnione. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ustaleń oraz jakiegokolwiek rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala na również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w postępowaniu odwoławczym kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia rażącego. Takie działanie organu odwoławczego (organ odwoławczy nie ustosunkowuje się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 1496/14). Sąd podkreśla przy tym, że nie przesądza w niniejszym wyroku, czy R. J. powinien czy też nie powinien być stroną tego postępowania, gdyż nie jest rolą Sądu zastępowanie organów w ich ustawowych obowiązkach, ale wskazuje jedynie, że do okoliczności tej organ się nie doniósł, a zatem kwestia ta wymyka się kontroli sprawowanej przez Sąd administracyjny. Organ będzie obowiązany uchybienie to usunąć w ponownie prowadzonym postępowaniu. Odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jest na obecnym etapie co najmniej przedwczesne, gdyż dopiero od wyniku ustaleń dokonanych przez organ II Instancji co do okoliczności wskazanych powyżej, zależeć będzie rozstrzygnięcie organu i tym samym zarzuty związane z naruszeniem prawa materialnego mogą okazać się bezprzedmiotowe. Wobec powyższego zaskarżona decyzja jako naruszająca przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 107 § 1 i 3 Kpa podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.