II SA/Kr 1356/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa Sędziowie: SWSA Monika Niedźwiedź AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 września 2024 r. znak: SKO.Rol./4172/21/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne 1. Uchyla zaskarżoną decyzję, 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej Gminy O. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Marszałek Województwa Małopolskiego decyzją z 31 lipca 2024 r., znak:: RO-V.7151.2.7.2024.MS orzekł w przedmiocie wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o powierzchni 4,4112 ha w ramach sporządzonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno - wschodniej części Olkusza. Rozstrzygając tę sprawę: - w pkt 1. decyzji wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o łącznej powierzchni wynoszącej 2,2224 ha, typu siedliskowego las mieszany świeży, bór mieszany świeży, wchodzących w skład wydzieleń i konturów planistycznych: 1 (3.1KDR), 2 (3.1KDR), 3 (3.1KDR), 4 (3.1KDR), 5 (3.1KDR), 6 (2.8IG), 7 (2.9IG), 8 (2.6IG), 9 (2.7IG), 10 (2.5IG), 11 (2.4IG), 12 (2.19KDD), 13 (2.6MN, 2.6KDD) zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych numer: [...] . [...] .[...] itd. w obrębie ewidencyjnym Skalskie, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno-wschodniej części Olkusza, sporządzanym w oparciu o Uchwałę Nr XLVI/525/2022 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 14 grudnia 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno-wschodniej części Olkusza [Wnioskowany do zmiany przeznaczenia obszar zaplanowano pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczone w projekcie planu symbolem 2.6MN), tereny drogi dojazdowej (oznaczone w projekcie planu symbolami 2.6KDD, 2.19KDD), tereny drogi głównej ruchu przyspieszonego (oznaczone w projekcie planu symbolem 3.1KDR) oraz tereny gazownictwa (oznaczone w projekcie planu symbolami 2.4IG, 2.5IG 2.6IG, 2.7IG, 2.8IG, 2.9IG)]; - w punkcie 2. decyzji nie wyrażono zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o łącznej powierzchni wynoszącej 2,1888 ha, typu siedliskowego bór mieszany świeży, wchodzących w skład wydzielenia i konturu planistycznego: 12 (2.5MN), zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych numer: 122, 123, 126/1, 126/2, 126/3, 127/1, 127/2 w obrębie ewidencyjnym Skalskie, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno-wschodniej części Olkusza, sporządzanym w oparciu o uchwałę nr XLVI/525/2022 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 14 grudnia 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno-wschodniej części Olkusza [Wnioskowany do zmiany przeznaczenia obszar zaplanowano pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczone w projekcie planu symbolem 2.5MN)]. Od decyzji tej odwołała się Gmina Olkusz, w imieniu której działa Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 26 września 2024 r., znak SKO.Rol/4172/21/2024 umorzył postępowanie odwoławcze. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82, dalej: "o.g.r.l.") w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), a także art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. art. 28 i 127 § 1 k.p.a. Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że w pierwszej kolejności należy rozważyć legitymację do złożenia odwołania. Z art. 127 § 1 k.p.a. wynika, że nie jest dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania. W rozpoznawanej sprawie stroną postępowania jest Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz, który na podstawie art. 7 ust. 3 o.g.r.l. jest wyłącznie uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o przeznaczenie gruntów leśnym na cele nieleśne. Odwołanie złożono jednak w imieniu Gminy Olkusz, przedstawiając pełnomocnictwo do reprezentowania Gminy Olkusz w postępowaniu odwoławczym przed Kolegium. Nie ma tożsamości między gminą a wójtem, burmistrzem czy prezydentem miasta. Gmina jest jednostką samorządu terytorialnego, a jej organem jest wójt, burmistrz czy prezydent miasta (zob. art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.). Kolegium stwierdziło zatem brak legitymacji Gminy Olkusz do złożenia odwołania w sprawie. W przypadku oczywistego braku legitymacji do złożenia odwołania organ wydaje postanowienia z art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania. W przypadku, gdy weryfikacja legitymacji odwoławczej wymaga przeprowadzenia określonych czynności wyjaśniających, negatywne w tej mierze stanowisko organu winno przybrać formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z 2.08.2024 r., II SA/Kr 754/240). Z tego względu orzeczono jak na wstępie. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Olkusz, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to na skutek błędnej wykładni następujących przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2024r. poz. 82 - dalej ogril), art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024r. poz. 1130 - dalej pizp), art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024r. poz. 1464 - dalej usg) polegającą na uznaniu, że w sprawach należących do zadań własnych gminy, w których odrębne postępowania inicjuje jej organ wykonawczy, gmina nie posiada statusu strony przez co nie jest uprawniona do składania środków odwoławczych od decyzji wydawanych na potrzeby realizacji zadania własnego. W oparciu o powyższe zarzuty gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że jakkolwiek zgodnie z art. 7 ust. 3a tej ustawy stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), to jednak w tym przypadku wniosek wójta dotyczy realizacji zadań własnych gminy, co wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o pizp i z art. 7 ust. 1 pkt 1 usg. W sprawach, w których wójt podejmuje czynności zmierzające do realizacji zadań własnych gminy, status strony przysługuje tej gminie, co potwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1653/19: "Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym". W dalszej części uzasadnienia skargi powołano orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie stanowiska strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczono, że zgodnie z art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że stroną postepowania o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, a nie gmina. Właśnie w tym celu, aby rozwiać wszelkie wątpliwości w tej kwestii, dodano ust. 3a w artykule 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nowelizacją z dnia 8 marca 2013 r. (Dz. U. 2013, poz. 503). Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej jako "p.p.s.a." – sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Strona skarżąca zawarła wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a organ również skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zatem sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że jest ona wadliwa i wymaga uchylenia, bowiem stanowi przejaw nadmiernego formalizmu, który w istocie zamyka stronie prawo do rozpoznania jej sprawy w dwóch instancjach administracyjnych. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy gmina ma legitymację do wniesienia środka zaskarżenia w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy ust. 3 tego przepisu wyrażenie zgody (w tym przypadku marszałka województwa – stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy) następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W myśl art. 7 ust. 3a stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z treści tego ostatniego przepisu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, że tylko i wyłącznie wójt, burmistrz albo prezydent miasta mają legitymację do występowania w charakterze strony i w konsekwencji odwołanie złożone przez gminę nie może zostać rozpoznane, a postępowanie odwoławcze w takiej sytuacji należy umorzyć. Wniosek ten jest błędny. Ust. 3a został do art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został dodany ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. poz. 503) z dniem 26 maja 2013 r. Z uzasadnienia projektu tej ustawy, dostępnego na stronie sejmu (https://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/druk.xsp?nr=688 ) wynika, że "Zmiana powyższa ma na celu zwiększenie przejrzystości dotychczasowych przepisów oraz rozwianie wątpliwości pojawiających się w orzecznictwie sądów administracyjnych poprzez jednoznaczne określenie podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, uregulowanego w art. 7 ust. 2 ustawy." W dalszej części uzasadnienia projektu ustawy wyjaśniono, że chodzi o wątpliwości związane z ewentualnym udziału w omawianej procedurze właścicieli poszczególnych gruntów: "w wyniku rozbieżności interpretacyjnych art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie pojęcia "interesu prawnego" podmiotów występujących w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się poglądy przyznające legitymację procesową w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, również właścicielom i użytkownikom wieczystym gruntów objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia. W konsekwencji mamy obecnie do czynienia z chaosem orzeczniczym i brakiem jasności w stosowaniu norm prawnych w przedmiotowej kwestii. (...) wprowadzenie zmiany art. 7 poprzez dodanie ust. 3a wskazującego w sposób enumeratywny, kto jest stroną w postępowaniu o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów jest konieczne. Skrajnie odmienne rozstrzygnięcia sądów, w sprawach zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, toczących się w trybie procesu uzgodnieniowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawiają, iż niezbędne jest wprowadzenie ustawowego zapisu, który spowoduje definitywne zakończenie toczących się sporów. Ponadto wskazane jest takie dostosowanie prawa, które umożliwi szybkie uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego skutecznie programującego przestrzeń, a nie tylko podporządkowującego się żądaniom właścicieli i inwestorów." W uzasadnieniu projektu ustawy zawarto również rozważania dotyczące kompetencji gminy w procedurze planistycznej: "Pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego) było wyraźną wolą ustawodawcy, przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być realizowana jedynie w granicach dozwolonych prawem. Art. 7 Konstytucji RP przewiduje bowiem regułę, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa." Jak wynika z powyższego, wprowadzenie ust. 3a do art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych miało na celu rozwianie powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do legitymacji właścicieli poszczególnych gruntów w omawianej procedurze. Z kolei przytoczone wyżej rozważania co do przyznanego gminie – a nie jej organowi wykonawczemu – władztwa planistycznego wskazują, że nie było celem ustawodawcy ograniczanie uprawnień do zaskarżenia wydanego w tej procedurze rozstrzygnięcia. W świetle art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone zadania w procedurze planistycznej przysługują organowi wykonawczemu gminy, natomiast samo uchwalenie planu miejscowego jest zadaniem organu stanowiącego. Nie ma jednak żadnych wątpliwości, że jest to jedynie rozdział poszczególnych kompetencji w ramach zadania, które jest zadaniem własnym gminy, a nie któregokolwiek z jej organów. Wynika to wprost z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy", a także z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego". Mając na względzie tak szeroko określone kompetencje gminy, a także uwzględniając podział kompetencji w procedurze planistycznej pomiędzy jej poszczególne organy zaskarżona decyzja jawi się jako przejaw nadmiernego formalizmu. Rację ma więc strona skarżąca wskazując, że w sprawach, w których wójt podejmuje wobec podmiotów zewnętrznych czynności zmierzające do realizacji zadań własnych gminy, status strony przysługuje tej gminie, nawet w świetle jednoznacznego brzmienia art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Celem wprowadzenia tego przepisu nie było bowiem wyeliminowanie gminy spośród kręgu stron postępowania, lecz rozstrzygnięcie powstałych wcześniej wątpliwości co do możliwości uczestnictwa w tej procedurze właścicieli poszczególnych gruntów. W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie rozpozna merytorycznie odwołanie Gminy Olkusz. Umarzając postępowanie odwoławcze SKO w sposób wadliwy zinterpretowało art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 28 k.p.a. i w konsekwencji wadliwie zastosowano art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W tej sytuacji zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 680 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu i kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).