II SA/Kr 1357/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2011 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 724 zł (słownie siedemset dwadzieścia cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku z pismem z dnia v kwietnia 2010 roku, wniesionym przez Generalną Inspekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. Rejon N. w P. (dalej GDDKiA), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [....] (dalej PINB) wszczął postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia legalności wybudowania na działce nr [....] w D. trwale powiązanego z gruntem urządzenia reklamowego. Jak wynika z treści pisma GDDKiA przy drodze krajowej nr [....] w miejscowości D. na działce nr [....] w kilometrze 60 + 320 po stronie lewej zostało wybudowane urządzenie reklamowe bez stosownej zgody zarządcy drogi, w związku z czym GDDKiA wniósł o nakazanie jego usunięcia. W toku oględzin PINB potwierdził istnienie na działce nr [....] urządzenia reklamowego, dokonując ustaleń w zakresie technologii jego wybudowania, posadowienia i wykonując stosowne obliczenia. Z ustaleń organu I instancji wynika m.in., iż obiekt ten został stale z gruntem powiązany oraz, że znajduje się w odległości 6,7 m od drogi krajowej. Organ ustalił również, że współwłaścicielem działki [....] jest B.S. , a grunt pod urządzeniem reklamowym jest wydzierżawiony [....] spółce z o.o. działającej przez prezesa zarządu K.T. W związku z powyższym organ wystąpił do Urzędu Gminy C. z zapytaniem, czy właściciele lub skarżący podjęli działania zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę obiektu reklamowego położonego na działce [....] i uzyskał informacje, że Urząd Gminy C. takiego wniosku nie zarejestrował. Ponadto, organ wystąpił z zapytaniem do Urzędu Gminy C. , czy przedmiotowa działka znajduje się w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie, czy w stosunku do działki [....] została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Z odpowiedzi Urzędu Gminy C. wynika, iż działka [....] zlokalizowana jest na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze DIKK99 – droga krajowa w liniach rozgraniczających 40 m oraz B6UK- tereny usług komercyjnych. W tym stanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na zasadzie art. 48 ustawy Prawo budowlane, wydał decyzję z dnia 30 grudnia 2010 roku, znak [....] , nakazującą [....] spółce. z o.o. dokonanie rozbiórki wolnostojącego, trwale z gruntem związanego urządzenia reklamowego znajdującego się na działce nr [....] . W uzasadnieniu wskazał, iż do przedmiotowej inwestycji nie znajdują zastosowania wyjątki określone w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, zwalniające inwestora od obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania przez inwestora zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wybudowania określonego obiektu budowlanego. Ponadto organ stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co wyklucza możliwość dokonania legalizacji samowoli budowlanej, w związku z czym zasadne jest nakazanie inwestorowi dokonanie jego rozbiórki. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 104 i art. 105 § 1 kpa oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 48 ustawy Prawo budowlane. Podniosła, że urządzenie reklamowe zostało przez właścicieli działki [....] usunięte z jej terenu, a zatem brak jest przedmiotu postępowania, w związku z czym decyzja z dnia 30 grudnia 2010 roku, faktycznie nadana w urzędzie pocztowym w dniu 7 stycznia 2011roku, została wydana z naruszeniem art. 104 i 105 ust. 1 kpa. W odniesieniu do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane odwołująca się spółka podniosła, iż posadowienie przedmiotowej reklamy nie wymagało zezwolenia budowlanego, ale zgłoszenia właściwemu organowi w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji, zastosowanie przez organ art. 48 ustawy Prawo budowlane również wydaje się niewłaściwe. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej MWINB) decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 roku, znak [....] , utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat N. z dnia 30 grudnia 2010 roku. Uzasadniając swoją decyzję MWINB wskazał, iż PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji obiektu budowlanego jako obiektu, na którego wybudowanie inwestor powinien uzyskać uprzednio decyzję o pozwoleniu na budowę, stwierdzając, że inwestor takiego pozwolenia przed wybudowaniem urządzenia reklamowego nie uzyskał. Ponadto obiekt budowlany został usytuowany niezgodnie z obowiązującym na terenie działki [....] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi wynikającymi z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w związku czym nie jest możliwe przeprowadzenie procedury legalizacji samowoli budowlanej w trybie art.48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i konieczna jest jego rozbiórka. W odniesieniu natomiast do zarzutu inwestora o bezprzedmiotowości wydania decyzji z dnia 30 grudnia 2010 roku z powodu rozbiórki urządzenia reklamowego stwierdził, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie MWINB. W skardze na decyzję MWINB z dnia 29 kwietnia 2011 roku, [....] spółka z o.o. w K. zarzuciła organowi naruszenie art. 104 i 105 ust. 1 oraz art. 77 i 78 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wskazała, iż już w dniu 3 stycznia 2011 roku urządzenie reklamowe usytuowane na terenie działki nr [....] zostało usunięte, o czym organ został poinformowany w odwołaniu z dnia 25 stycznia 2011 roku. Brak jest zatem przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki urządzenia reklamowego i postępowanie w tym zakresie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (art. 145 § 1 ppsa). Sąd rozpoznając skargę dokonuje analizy prawnej przepisów, które były lub powinny być podstawą decyzji, ale także korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa). Rzeczą sądu administracyjnego nie jest natomiast zastępowanie organu odwoławczego w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji orzeczenie co do jego istoty, lecz jedynie ocena prawidłowości działania tego organu w opisanym wyżej zakresie. Jednocześnie z mocy przepisu art. 134 § 1 ppsa sąd, sprawując kontrolę legalności zaskarżonego aktu, rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, skutkująca wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji objętej kontrolą tutejszego Sądu. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat N. , którą nakazano skarżącemu dokonanie rozbiórki wolnostojącego, trwale z gruntem związanego, urządzenia reklamowego, znajdującego się na działce nr [....] . Podstawą materialnoprawną decyzji nakazującej rozbiórkę stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ utrzymał w mocy decyzję PINB mimo stwierdzenia w odwołaniu dokonania rozbiórki obiektu objętego decyzją Konstytucyjną zasadą postępowania administracyjnego, mającą swoje normatywne powtórzenie w art. 15 kpa, jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu II instancji, zgodnie z powołanym przepisem jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może się ograniczyć jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji w kontekście stawianych jej zarzutów. Konieczne jest zatem aby decyzja organu odwoławczego wydana została w oparciu o całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie. W granicach przysługujących organowi odwoławczemu kompetencji może on uzupełnić przeprowadzone w pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające oraz skorygować popełnione przez organ I instancji błędy (art. 136 i art. 138 § 1 i 2 kpa). W tym zakresie, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty, bądź też umorzyć postępowanie przed organem I instancji, jeśli stwierdzi, że w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 105 kpa. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd doszedł do przekonania, iż MWINB nie dopełnił ciążących na nim, na mocy art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 15 kpa obowiązków strzeżenia praworządności, w tym dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem zarówno słusznego interesu stron postępowania, jak i interesu publicznego. Organ odwoławczy, rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę w związku z odwołaniem skarżącego od decyzji PINB, skupił się zasadniczo na kwestii kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [....] , ocenie legalności jego wzniesienia i możliwości zastosowania trybu legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Czynienie takich ustaleń i wyrażenie stanowiska we wskazanym zakresie nie powinno jednak mieć miejsca w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na zasadniczą kwestię związaną z nieistnieniem przedmiotu postępowania i jego bezprzedmiotowości . Postępowanie w sprawie administracyjnej staje się zaś bezprzedmiotowe, jeżeli brak jest któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego. Przepis art. 105 § 1 kpa ma zastosowanie tylko w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania. Jak wynika z treści odwołania organ II instancji pozyskał informację o usunięciu urządzenia reklamowego z terenu działki nr [....] , co w konsekwencji winno czynić prowadzenie dalszego postępowania w tym zakresie bezprzedmiotowym, jednakże organ na skutek nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w odniesieniu do tej okoliczności, wydał decyzję utrzymującą nakaz rozbiórki urządzenia reklamowego, które już nie istniało. Gdyby organ przeprowadził wnikliwie postępowanie dowodowe w oparciu o informacje uzyskane od strony doszedłby do przekonania, że brak jest przedmiotu postępowania i postępowanie to winno zostać umorzone na zasadzie art. 105 § 1 kpa. W konsekwencji stwierdzić należy, że decyzja organu odwoławczego wydana została bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozumowanie organu II instancji, że okoliczność rozbiórki urządzenia reklamowego po dacie wydania decyzji pozostaje bez wpływu na tok postępowania jest całkowicie błędne. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, iż organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego istniejącego w chwili podejmowania decyzji. Stan ten, tj. okoliczność dokonania rozbiórki urządzenia reklamowego, winien, jak to już zostało wyżej wskazane, mieć rozstrzygające znaczenie co do dalszego prowadzenia postępowania i winien doprowadzić do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, na zasadzie art. 105 ust. 1 kpa. Wydanie decyzji w sytuacji braku podstaw do jej wydania (braku istnienia przedmiotu postępowania) stanowi oczywiste naruszenie art. 104 i105 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. W oparciu o przepisy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa.