II SA/Kr 1358/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021 r. znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa, po rozpoznaniu wniosku M. Ł. orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. "o zgodności budowy budynku parterowego (na poziomie parteru dwa garaże, kotłownia, pralnia) z poddaszem mieszkalnym zlokalizowanego w północno - zachodniej części działki nr [...], obręb 101 Podgórze przy ul. [...] w Krakowie, o powierzchni 70m2, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stary Bieżanów". Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez M. Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 27 września 2021 r., SKO. [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, jako podstawę prawną wskazując art. 138 § 1 pkt 1 i art. 219, art. 217, art. 127 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia przypomniano, że obecnie rozpatrywane zażalenie na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, jest kolejnym po uchyleniu uprzednio wydanego w sprawie postanowienia. Zasady dotyczące postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, uregulowane zostały w przepisach działu VII (art. 217 i następne) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Dokonując analizy akt przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło, że wydane przez organ I instancji postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści jest prawidłowe. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego sprawa dotyczy wydania przez organ zaświadczenia o zgodności budowy budynku parterowego (na poziomie parteru dwa garaże, kotłownia, pralnia) z poddaszem mieszkalnym zlokalizowanego w północno - zachodniej części działki nr [...], obręb 101 Podgórze przy ul. [...] w Krakowie, o powierzchni 70m2, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stary Bieżanów". Konieczne jest zatem dokonanie oceny zrealizowanej inwestycji pod kątem zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stary Bieżanów" zatwierdzonego Uchwałą Nr CVII/2737/18 z dnia 4 lipca 2018r - Dziennik Urzędowy Woj. Małopolskiego z dnia 24 lipca 2018r, poz.5308. Zgodnie z przywołanymi przepisami przedmiotowy budynek znajduje się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN.8. Dodatkowo znajduje się on prawie w całości poza nieprzekraczalną linią zabudowy oraz w strefie hydrogenicznej. Zgodnie z § 8 ust. 14 pkt 3 planu w strefie tej ustalono zakaz lokalizacji nowych obiektów budowlanych z wyłączeniem liniowych obiektów infrastruktury technicznej i drogowej, pompowni ścieków, urządzeń wodnych oraz przepustów i obiektów mostowych. W przedmiotowej sprawie spór dotyczy interpretacji tego zakazu w odniesieniu do wykonanej budowli. W ocenie Kolegium przedmiotowa budowa stanowi obiekt nowy. Jak wynika z dokumentów zebranych w aktach sprawy budynek, co do którego zawnioskowano o wydanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem, jest usytuowany w północno - zachodniej części działki nr [...], obręb 101 Podgórze przy ul. [...] w Krakowie. Z części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że na przedmiotowej działce został wyrysowany kontur budynku (karta akt nr 7). Z tego faktu strona wywodzi, że zrealizowany budynek nie jest nowy w rozumieniu postanowień planu. Jak wyjaśnia organ I instancji, istotnie - na etapie opracowywania uwarunkowań wykonano inwentaryzację (na wrzesień 2016 r.) na potrzeby sporządzania planu miejscowego i na działce [...] znajdował się obiekt kubaturowy, na planszy inwentaryzacyjnej oznaczony numerem 312a opisany jako garaż murowany 1,5 kondygnacyjny z dachem dwuspadowym. Nie jest to zatem budynek, którym mowa we wniosku strony (budynek parterowy- na poziomie parteru dwa garaże, kotłownia, pralnia, z poddaszem mieszkalnym). Z brzmienia zakazu ustanowionego w § 8 ust. 14 pkt 3 miejscowego planu - zakaz lokalizacji nowych obiektów budowlanych - wynika, że w wyznaczonej strefie hydrogenicznej nie może powstać żaden obiekt budowlany. Słusznie organ I instancji wskazuje, że ocena zgodności budowy z postanowieniami planu polega na ustaleniu, czy wnioskodawca mógłby wybudować taki obiekt, którego dotyczy wniosek. W przedmiotowej sprawie odpowiedź na tak postawione pytanie musi być odmowna. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i nie ma podstaw aby eliminować go z obrotu. Odpowiadając na zarzut, że wątpliwości prawne należy interpretować na korzyć strony wskazać należy, że w niniejszej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się wątpliwości prawnych, o których mowa w art. 7a kpa. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak na wstępie. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. Ł., zarzucając mu naruszenie 1) art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 t.j. z dnia 18 lutego 2020 r. z późn. zm.) w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 t.j. z dnia 26 czerwca 2019 r. z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku parterowego (na poziomie parteru dwa garaże, kotłownia, pralnia) z poddaszem mieszkalnym, zlokalizowanego w północno-zachodniej części działki nr [...] obr. 101 Podgórze, przy ul. [...] w Krakowie, o powierzchni zabudowy 70 m2, z ustaleniami obowiązującego od dnia 08 sierpnia 2018 roku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "STARY BIEŻANÓW", pomimo, iż zachodziły ku temu przesłanki, a to w wyniku błędnego uznania, iż przedmiotowy budynek stanowi "nowy obiekt budowlany" w rozumieniu § 8 ust. 14 pkt 3 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r, poz. 256 t.j. z dnia 18 lutego 2020 r. z późn. zm.) poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na niekorzyść strony, tj. uznanie, że zapis planu dot. "istniejących budynków" nie znajduje zastosowania w niniejszym postępowaniu. 3) art. 8 i art. 107 § 3 w zw. art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 t.j. z dnia 18 lutego 2020 r. z późn. zm.) poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia i postanowienia I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga jest nieuzasadniona. Kontrolowane postępowanie o wydanie zaświadczenia rozpoczęło się od wniosku skarżącej, w którym wskazała, że zaświadczenie jest niezbędne w toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowaniem legalizacyjnym, dotyczącym budynku położonego na działce nr [...] obr. 101 Podgórze - objętego wnioskiem o wydania zaświadczenia o zgodności jego budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stary Bieżanów". Ze znajdującego się w aktach sprawy tekstu uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stary Bieżanów" oraz wyrysu z tego planu obejmującego działkę nr [...], wynika, że działka położna jest w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN.8 - jednakże prawie cały budynek posadowiony jest w tej jej części, która leży poza nieprzekraczalną linią zabudowy pokrywającej się z granicą strefy hydrogenicznej, wyznaczonych od strony cieku wodnego. Zgodnie z § 4 pkt. 7 planu, nieprzekraczalna linia zabudowy to linia, poza którą nie można sytuować nowych bądź rozbudowywanych budynków oraz ich nadziemnych lub podziemnych części. Natomiast strefa hydrogeniczna zdefiniowana została w § 4 pkt. 22 planu, i jest to pas terenu wzdłuż brzegów cieków i zbiorników wodnych oraz otwartych rowów melioracyjnych oraz odwadniających, wyznaczony w celu zachowania ich otuliny biologicznej i ciągłości ekologicznej. Dodatkowo, w § 8 planu ("Wymagania dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego") w ust. 14, zawarte zostały ustalenia dla strefy hydrogenicznej: "Wyznacza się strefę hydrogeniczną, której zasięg zaznaczono na rysunku planu, w obrębie której ustala się: 1) utrzymanie ciągłości i funkcjonalności rzeki Serafy i dopływów; 2) nakaz utrzymania powierzchni zapewniającej przepływ i infiltrację wód za wyjątkiem przepustów i obiektów mostowych; 3) zakaz lokalizacji nowych obiektów budowlanych z wyłączeniem liniowych obiektów infrastruktury technicznej i drogowej, pompowni ścieków, urządzeń wodnych oraz przepustów i obiektów mostowych; 4) zakaz lokalizacji ogrodzeń poprzecznych uniemożliwiających swobodny spływ wód; 5) dopuszcza się możliwość prowadzenia prac konserwacyjnych i modernizacyjnych koryta rzeki Serafy i rowów." Poza sporem zatem pozostaje, że w strefie hydrogenicznej i poza nieprzekraczalną linią zabudowy nie jest obecnie dopuszczalne sytuowanie żadnych budynków. Skarżąca upatruje jednak zgodności swojego budynku z ustaleniami planu miejscowego w treści cytowanego wyżej § 8 ust. 14 pkt. 3 planu, który wprowadza "zakaz lokalizacji nowych obiektów budowlanych". Skoro bowiem legalizowany budynek istniał już - jak twierdzi skarżąca - przed wejściem w życie planu, to nie jest budynkiem "nowym", zwłaszcza, że w § 7 ust. 3 planu ustalono "możliwość utrzymania istniejących budynków znajdujących się w całości lub w części poza wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy z dopuszczeniem: 1) prowadzenia robót budowlanych w tych obiektach, bez możliwości dalszej rozbudowy obiektu poza tę linię; 2) nadbudowy obiektu z uwzględnieniem wskaźników zawartych w ustaleniach szczegółowych." Jednak jak słusznie wskazał w uzasadnieniu swojego postanowienia organ I Instancji, ocena zgodności budowy z planem polega na ustaleniu, czy w oparciu o obowiązujące ustalenia planu, możliwe byłoby wybudowanie budynku identycznego, jak legalizowany. Nadto przewidziana w § 7 ust. 3 planu "możliwość utrzymania istniejących budynków znajdujących się w całości lub w części poza wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy" dotyczy wyłącznie budynków wybudowanych legalnie. Postanowienia planu dotyczące zasad utrzymania i ewentualnej modyfikacji zabudowy już istniejącej w dniu wejścia w życie planu miejscowego, w terenach, w których według jego postanowień zabudowa nie jest już możliwa, związane są z ochroną praw "dobrze nabytych". Innymi słowy postanowienia planu miejscowego nie służą legalizacji samowoli budowlanych. Jest wręcz odwrotnie – konstrukcja art. 48 ustawy prawo budowlane (według stanu prawnego sprzed nowelizacji ustawy prawo budowlane, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r.) czy też obecnie obowiązującego art. 48b tej ustawy, uzależnia pomyślne zalegalizowanie samowoli budowlanej od ustalenia (za pośrednictwem treści zaświadczenia wydawanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), że legalizowany obiekt mógłby być wybudowany również podczas obowiązywania planu miejscowego. Wobec powyższego zarzuty skargi opisane w pkt. 1 nie są uzasadnione. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 7a Kpa poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na niekorzyść strony, tj. uznanie, że zapis planu dot. "istniejących budynków" nie znajduje zastosowania w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 7a § 1 , jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a. (tzw. postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze). Ma ono jedynie charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Zaświadczenie jest bowiem jedynie aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie tworzy więc nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 1.) Zatem wątpliwe jest stosowanie tego przepisu w sprawach wydawania zaświadczeń. Niezależnie jednak od powyższego, poddane interpretacji ustalenia planu nie wzbudziły wątpliwości organów i nie budzą wątpliwości sądu. Podobnie nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 i art. 107 § 3 w zw. art. 126 Kpa, poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu zarówno organ I jak i II instancji dostatecznie wyjaśniły powody odmowy wydania zaświadczenia. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a..