II SA/Kr 1358/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi S. z siedzibą w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2025 r., znak: SKO.Z/4100/67/2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l Instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz S. z siedzibą w M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1358/25 UZASADNIENIE 11 kwietnia 2025 r. S. w M. dalej: "spółdzielnia") wniosła o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] (pow. 0,7220 ha; KW nr [...]) w prawo własności, powołując się na wyroki sądów administracyjnych (I OSK 2120/22, II SA/Kr 1412/22) i załączając informację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z 5 marca 2024 r. o niewniesieniu w trybie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane sprzeciwu do zamierzonego przystąpienia do użytkowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na tej działce. Burmistrz Gminy i Miasta M. na podstawie art. 13 ust. 1, ust. 2, ust. 2b i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2025 r. poz. 6, dalej: "ustawa") wydał zaświadczenie dla dwunastu działek powstałych z podziału działki nr [...] (od nr [...] do nr [...] – każda o pow. 0,0194 ha). 21 maja 2025 r. spółdzielnia wniosła o wydanie zaświadczenia obejmującego wszystkie szesnaście działek powstałych wskutek podziału na mocy decyzji z 10 marca 2025 r. z uwagi na to, że w dniu przekształcenia (w dniu oddania budynku do użytkowania) stanowiły jedną całość. Burmistrz Gminy i Miasta M. postanowieniem z 18 czerwca 2025 r., znak: GiMK.6826.1.2025, wydanym na podstawie art. 219 kpa, odmówił wydania zaświadczenia dla czterech działek (nr [...] o pow. 0,1699 ha; nr [...] o pow. 0,1619 ha; nr [...] o pow. 0,0658 ha; nr [...] o pow. 0,0916 ha), wskazując przy tym, że rozstrzygające znaczenie mają dane z ewidencji gruntów i budynków, nawet jeśli inne okoliczności wskazują na niezgodność stanu faktycznego ze stanem ujawnionym w ewidencji (art. 4 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 13 ust. 2b ustawy), natomiast na cele mieszkaniowe zabudowane są tylko działki od nr [...] do nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 7 sierpnia 2025 r., znak: SKO.Z/4100/67/2025, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia spółdzielni, utrzymało postanowienie organu pierwszej instancji w mocy z następującym uzasadnieniem: "[...] skoro organ I instancji nie posiada w ewidencji gruntów i budynków danych, stanowiących podstawę do wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to zasadnym jest wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. [...] jeżeli w wyniku podziału nieruchomości powstały działki niezabudowane na cele mieszkaniowe, co potwierdza ewidencja gruntów i budynków, wówczas nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu". W skardze spółdzielnia wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania (z kosztami zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 13 ust. 1 ustawy przez przyjęcie, że do przekształcenia nie doszło w dniu oddania do użytkowania budynków mieszkalnych wybudowanych na działce nr [...] i w konsekwencji bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji; 2) art. 7 kpa przez pominięcie dowodów potwierdzających, że doszło do przekształcenia w dniu oddania do użytkowania, oraz wskazujących ten dzień; 3) art. 15 w zw. z art. 124 § 2 i art. 144 kpa przez brak odniesienia się do zarzutów zażalenia, brak uzasadnienia prawnego oraz sporządzenie uzasadnienia faktycznego nieodnoszącego się do stanu faktycznego w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazała w szczególności, że przekształcenie nastąpiło 28 lutego 2024 r., podział zatwierdzono 10 marca 2025 r., w planie miejscowym działka nr [...] znajdowała w się w całości na terenie J.MN.7 i była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast organy nie zweryfikowały danych w ewidencji gruntów i budynków oraz księgach wieczystych na dzień oddania budynków mieszkalnych do użytkowania. W świetle orzecznictwa (II SA/Kr 1408/22, I OSK 2227/22, I OSK 2120/22, I OSK 1738/20, II SA/Kr 526/23, II SA/Kr 1410/22) podniosła, że art. 13 ustawy należy czytać w ten sposób, że jeżeli grunt zostanie zabudowany na cele mieszkaniowe zgodnie z planem miejscowym, to niezależnie od daty, w jakiej to nastąpi, spełniony zostanie warunek niezbędny do przekształcenia. Istotny jest stan faktyczny i prawny nieruchomości z daty zdarzenia powodującego przekształcenie – późniejsze zmiany nie są przeszkodą do wydania zaświadczenia, a ewentualny zamiar późniejszego podziału i sprzedaży nie ma wpływu na przekształcenie. Zwróciła także uwagę na to, że księga wieczysta obejmowała wyłącznie działkę nr [...], więc nie ma dylematu, czy pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należy rozumieć w sposób wieczystoksięgowy, czy funkcjonalnie (w ujęciu materialnym), choć przecież niektórzy dopuszczają przekształcenie także gruntów niezabudowanych wyodrębnionych geodezyjnie posiadających urządzoną odrębną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi, jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej. Na gruncie niniejszej sprawy, istota problemu sprowadza się do tego, czy w zaistniałym stanie faktycznym możliwe jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność w trybie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 6)– dalej jako u.p.u.w. lub ustawa przekształceniowa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.u.w. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.u.w., przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Według treści art. 2 ust. 1 u.p.u.w.: 1. W przypadku gdy na gruncie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lub art. 1a, położone są także inne budynki niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe następuje z dniem: 1) założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości albo 2) wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działki gruntu, zabudowanej innymi budynkami niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. W myśl natomiast art. 13 ust. 1 u.p.u.w., jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, 834, 1222 i 1847), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z powyższego zestawienia ustawodawca przewidział trzy tryby przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. Pierwszy z nich – przewidziany w art. 1 ust. 1 u.p.u.w. – zakłada, że z dniem 1 stycznia 2019 r. dochodzi do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nabycie przez dotychczasowych użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, następuje o ile spełnione są przesłanki wskazane w ustawie, a mianowicie przekształceniu podlegają grunty "zabudowane na cele mieszkaniowe" (por. też Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el; komentarz do art. 1). Drugi tryb przewiduje art. 2 ustawy przekształceniowej zgodnie z którym, w przypadku gdy na gruncie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lub art. 1a, położone są także inne budynki niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe następuje z dniem: 1) założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości albo 2) wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działki gruntu, zabudowanej innymi budynkami niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. W takiej sytuacji datą przekształcenia będzie data założenia księgi wieczystej dla nowo powstałej nieruchomości albo data wyłączenia z księgi wieczystej części nieruchomości niespełniającej warunków do przekształcenia. Zgodnie z trzecim trybem, tzw. opóźnionym przekształceniem (art. 13 ust. 1 u.p.u.w.) prawo użytkowania wieczystego przekształca się we własność nie z dniem 1 stycznia 2019 r., tak jak wskazano w art. 1 ust. 1 u.p.u.w., ale "z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania". Warunki jakie muszą być spełnione, aby doszło do tzw. opóźnionego przekształcenia, to: - grunt pozostający w użytkowaniu wieczystym musi być zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - po dniu 1 stycznia 2019 r. budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 oraz z 2022 r. poz. 88). Do przekształcenia dochodzi w tym przypadku z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Ustawa nie zawiera jakichkolwiek innych warunków, od których uzależnione jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność. W niniejszej sprawie budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej zostały wybudowane na jednej działce ewidencyjnej nr [...] położonej w M.. Zgodnie z informacją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 5 marca 2024 r.(k. 1 a.a.), od kompletnego zawiadomienia inwestora (S. ) z dnia 13 lutego 2024 r. o zamiarze przystąpienia do użytkowania tych budynków, organ nie wniósł sprzeciwu w terminie 14 dni. Oznacza to, że budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej, posadowione na działce nr [...] zostały oddane do użytkowania z dniem 28 lutego 2024 r. To z kolei oznacza, zgodnie z art. 13 ust. 1 in fine ustawy przekształceniowej, że w tym dniu "prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształciło się w prawo własności gruntu". Wniosek skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 10 kwietnia 2025 r. dotyczył wydania zaświadczenia dla działki nr [...], natomiast pismem z dnia 17 kwietnia 2025 r. skarżąca poinformowała organ, że w dniu 10 marca 2024 r. Burmistrz Gminy i Miasta M. wydał decyzję nr GiMK.6831.16.2025 o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] na 16 działek (od nr [...] do nr [...]). Na 12 wydzielonych działkach znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne (i dla nich wydane zostało stosowne zaświadczenie), natomiast na 4 działkach budynków tych nie ma. Okoliczność ta jednak nie ma dla sprawy żadnego znaczenia. Skoro opóźnione przekształcenie następuje z mocy samego prawa z datą oddania budynku (budynków) mieszkalnych do użytkowania, to oznacza, że w niniejszej sprawie nastąpiło to w dniu 28 lutego 2024 r., w odniesieniu do całej działki nr [...]. Późniejsze zmiany geodezyjne w zakresie podziału nieruchomości, zmiany numeracji działek itp. nie mogą mieć wpływu na okoliczność z punktu widzenia prawa tj. art. 13 ustawy przekształceniowej najistotniejszą: działka nr [...] od 28 lutego 2024 r. stanowiła przedmiot prawa własności, a nie prawa użytkowania wieczystego. A zatem podziałowi podlegała działka nr [...] stanowiąca własność S. w M. Ze względu na powyższe zaskarżone postanowienie na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. podlega uchyleniu poprzedzające je postanowienie tego samego organu uchylono na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1923 z późn. zm.).