II SA/Kr 136/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi E. S., A. S. i U. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 80 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z późn. zmianami) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz art. 104 kpa nakazał J. S. rozbiórkę: budynku gospodarczego z przybudówką na działce nr ewid. [...] położonej w [...] wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu swojej decyzji organ podał, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] r. W dniu [...] r. na w/w działce przeprowadzono kontrolę robót budowlanych, w wyniku której stwierdzono, że J. S. wybudował budynek gospodarczy o wymiarach [...] x [...]m wraz z przybudówką o wym. [...] x [...] m bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Budynek gospodarczy posadowiony jest na fundamencie betonowym, ściany budynku wykonane są z pustaków żużlobetonowych. Ponadto budynek posiada jednospadową konstrukcję dachu pokrytą blachą ocynkowaną. Zdaniem inwestora budynek wybudowany został w 1995 r. i usytuowany jest w odległości 3,40 m od wschodniej granicy działki. Od strony południowej do w/w budynku dobudowano w [...] r. zdaniem inwestora przybudówkę o wymiarach jw. wykonaną również z pustaków żużlobetonowych. Inwestor oświadczył, że przedmiotowe budynki wykorzystane zostaną do hodowli drobnego inwentarza. Organ, po otrzymaniu informacji od Burmistrza Gminy i Miasta [...] dotyczących wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla w/w działki, decyzją z dnia [...] r. znak: PINB. [...] nakazał inwestorowi J. S. rozbiórkę budynku gospodarczego wraz z przybudówką. Następnie rozpatrując odwołanie organ II instancji w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która zmieniła art. 48 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. PINB w [...] biorąc pod uwagę powyższe ponownie przeprowadził postępowanie administracyjne. Przeprowadzona w dniu [...] r. kontrola w obecności inwestora wykazała, że nie stwierdzono żadnych zmian w budynku gospodarczym i przybudówce w stosunku do protokołu z dnia [...] r. jak również nie stwierdzono wykonania żadnych robót budowlanych na w/w działce. Ponadto J. S. oświadczył, że powyższy budynek traktuje jako tymczasowy, a w przypadku jakichkolwiek inwestycji Urzędu Gminy i Miasta [...] prowadzonych przez jego działkę dokona rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego z przybudówką. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół oględzin i wykonano zdjęcia foto dołączając do akt sprawy. Wydział Geodezji, Architektury i Inwestycji Urzędu Gminy i Miasta [...] przedłożył wyrys i wypis dla w/w działki z planu zagospodarowania przestrzennego z którego wynika, że działka nr ewid. [...] w [...] jest położona od strony pomocnej na terenie drogi osiedlowej i obwodnicy o symbolu [...], a w części południowej na terenie budownictwa wielorodzinnego, [...] służby zdrowia o symbolu [...] Organ I instancji w związku z tym wskazał, że nie ma zastosowania art. 49b ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S. wskazując, że w przedmiotowym budynku hoduje [...],[...] i przechowuje dla nich paszę . Podniósł też swoją trudną sytuację materialną rodziny. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r., nr 207, poz. 2016) oraz w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., nr 93, poz. 888), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej podstawę prawną i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane ( tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), a w pozostałym zakresie utrzymał skarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego obowiązującym w chwili przystąpienia do realizacji przedmiotowego budynku, tj. w 1995 r., i przedmiotowej komórki, tj. w [...] r., ich budowa wymagała uprzedniego uzyskania ostatecznych decyzji pozwolenia na budowę, którymi inwestor nie dysponuje, to w związku z tym zasadne jest prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania w trybie art. 48 prawa budowlanego. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji i wskazał, że dokonana w międzyczasie nowelizacja prawa budowlanego nie powoduje potrzeby dokonania dodatkowych ustaleń. Jednocześnie w związku z tą nowelizacją zaistniała konieczność zreformowania podstawy prawnej skarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że na dzień [...] 2003 r. przedmiotowy budynek był niezgodny z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym działkę nr [...] w [...], ponieważ działka ta znajdowała się na terenie przeznaczonym pod drogę osiedlową i obwodnicę oraz budownictwo wielorodzinne [...] służby zdrowia. Z informacji uzyskanych przez [...]WINB w dniu [...] 2004 r. w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem UMiG [...] wynika, iż w/w plan utracił moc obowiązującą z dniem [...] 2004 r., a nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy [...] nie został jeszcze uchwalony. W związku z kolejną nowelizacją prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, w sytuacji braku aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ winien zbadać, czy w chwili wszczęcia postępowania inwestor dysponował ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji. Jednakże w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu dokonywania w tym zakresie stosownych ustaleń, ponieważ z z zapisu oświadczenia inwestora złożonego do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r., wynika, że inwestor w ogóle nie wystąpił do właściwego organu o wydanie decyzji wzizt. Dlatego też w/w nowelizacja prawa budowlanego nie wpływa na zasadność rozbiórki przedmiotowego budynku wraz z przybudówką. W niniejszej sprawie nie został spełniony warunek wstępny, umożliwiający zastosowanie postępowania legalizacyjnego. Jednocześnie w związku z wprowadzeniem w grudniu 2003 r. tekstu jednolitego prawa budowlanego oraz kolejną jego nowelizacją dokonaną w/w ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., w niniejszej sprawie zaszła potrzeba zreformowania podstawy prawnej skarżonej decyzji. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. S., uważając ją za krzywdzącą i nie zgadzając się z jej treścią. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Orzekanie w myśl art.135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych . Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazanych. W tym miejscu należy wskazać, że J. S. zmarł w trakcie postępowania sądowo- administracyjnego i w jego miejsce wstąpili następcy prawni. Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. orzekająca nakaz rozbiórki przedmiotowych budynków została wydana na podstawie art.48 ust.1 ustawy Prawo budowlane ( tekst jednolity: Dz. U. 2003r., Nr 207, po. 2016 ze zm.). W myśl tego przepisu , w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustęp 2 tego przepisu stanowi : jeżeli budowa , o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W związku z tym, organ administracji zobowiązany jest do też do zbadania czy zachodzą podstawy do legalizacji przedmiotowych budynków określone w przepisie art. 48 ust. 2 cyt. ustawy. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę oraz ostatecznej, w dniu wszczęcia, decyzji o warunkach zabudowy . Nie został też uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy [...] i organy obu instancji ustaliły , że brak jest podstaw do legalizacji przedmiotowych budynków na podstawie art. 48 ust. 2 cyt. ustawy. Stanowisko organów byłoby słuszne gdyby nie wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20.12.2007r. sygn. akt P 37/06, 160/11/A/2007, orzekł, że art. 48 ust.2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U.2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. oraz 2007r., Nr 88, poz. 586 ze zm. ) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", nie są zgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust.1 Konstytucji. A zatem, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisu art. 48 ust.2 ustawy Prawo budowlane, który w części utracił moc prawną i jest niezgodny z Konstytucją, w związku z tym zasadnym było uchylenie przez Sąd decyzji obu instancji, zachowując przy tym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. Wydanie decyzji przez organ na podstawie przepisu który jest niezgodny z Konstytucją mógłby stanowić podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 "a" k.p.a. i tę okoliczność Sąd bierze pod uwagę z urzędu. Przepis art. 145 "a" k.p.a stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostłla wydana decyzja. W związku z wyrokiem Trybunału Konsytucyjnego z dnia 20.12 2007r. sygn. akt P 37/06 ,160/11/A/2007, organ administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy musi uwzględnić jakie skutki prawne ma to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dla niniejszej sprawy i rozważyć jakie są konsekwencje tego stanu rzeczy wynikające z częściowej utraty mocy przepisu art. 48 ust.2 pkt 1 lit. "b" i wydać ponownie stosowną decyzję. Biorąc powyższe pod uwagę , Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), w myśl którego, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla w całości decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.