II SA/Kr 136/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia NSA Jan Zimmermann Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2011 r. sprawy ze skargi K.K. i S.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia 27 lutego 2006r. znak: [...] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego na działce nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K. z infrastrukturą techniczną na działkach nr "2", "3, "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11" obr. [...] w K.". Następnie decyzją z dnia 28 czerwca 2006r. przeniesiono wyżej opisaną decyzję na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowo - Usługowego "[...]" s. c., które złożyło wniosek o wyjaśnienie treści decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskodawca domagał się wyjaśnienia następujących kwestii: 1) odnośnie pkt II 1c decyzji – czy określona tam szerokość elewacji od strony wschodniej oznacza szerokość pojedynczego obiektu czy też zespołu obiektów; 2) odnośnie pkt II 1f – czy zgodnie z ustalonym warunkami zabudowy dopuszczalne jest zbudowanie kondygnacji podziemnych. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 15 września 2008r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 113 § 2 kpa, wyjaśnił treść decyzji o warunkach zabudowy w następujący sposób: 1) szerokość elewacji całego projektowanego budynku (stanowiącego ciąg zabudowy) skierowanej do granicy wschodniej powinna mieć maksymalnie 20,5 m; 2) istnieje możliwości zaprojektowania kondygnacji podziemnej, przy spełnieniu warunków wskazanych w pkt II.1 lit. a-f załącznika nr 1 oraz innych warunków przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie punktu 1 wyjaśnienia Prezydent wskazał, że elewacja, zgodnie ze słownikiem wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych W. K., to w architekturze "lico budynku, zewnętrzna ściana wraz z występującymi na niej elementami architektonicznymi". Elewację tworzą więc wszystkie jej elementy (części budynku), niezależnie od tego, czy są ażurowe, czy obudowane ścianami pełnymi, usytuowane równolegle czy też skośnie do lic obiektu. Specyfika wyrazu architektonicznego fragmentu budynku nie jest bowiem podstawą do uznania, że nie jest on jego częścią. Podobnie specyfika ta nie może być podstawą do uznania, że nie jest on częścią jego elewacji. Szerokością elewacji budynku (zabudowy) jest zaś łączna szerokość wszystkich jego części. Dlatego Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z zapisem decyzji ustalającej warunki zabudowy cały projektowany budynek stanowiący ciąg zabudowy, a nie wybrana jego część, powinien mieć szerokość elewacji skierowanej do granicy wschodniej maksymalnie 20,5 m. Wymogiem zaś dodatkowym kształtowania elewacji od strony granicy wschodniej jest jej rozrzeźbienie na co najmniej dwa elementy, co wynika ze sformułowania "... przy szerokości pierwszego planu elewacji maksymalnie do 15 m". Organ podkreślił, że ustalona w decyzji maksymalna szerokość elewacji od strony granicy wschodniej dotyczy elewacji zwróconej do granicy wschodniej wszystkich budynków planowanego zespołu zabudowy. Natomiast pojedynczy obiekt o szerokości elewacji od strony granicy wschodniej do 20,5 m, a tworzący element zespołu zwartej zabudowy o elewacji od strony granicy wschodniej przekraczającej łączną szerokość 20,5 m nie spełnia warunków decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie punktu 2 wyjaśnienia Prezydent wskazał, że wytyczne dotyczące ograniczenia niwelacji terenu do niezbędnego minimum oraz maksymalny parametr wysokości wykopów i nasypów wynikają z opinii Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w K. z dnia 2 marca 2005r. i dotyczą zagospodarowania terenu, czyli jego maksymalnego przekształcenia w stosunku do naturalnego ukształtowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło PPHU [...] s. c. S. K., K. K., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, iż wnioskodawca zwracał się o wyjaśnienie, czy wskazana w pkt II 1c szerokość elewacji od strony granicy wschodniej jest parametrem charakteryzującym jeden obiekt, czy też zespół obiektów budowlanych. Wskazano, iż treść uzasadnienia nie wyjaśnia motywów, jakimi kierował się organ, wydając zaskarżone postanowienie, co narusza art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa. Wskazano, iż organ I instancji odwołał się do pojęcia części budynku, co nie było przedmiotem wniosku, gdyż przedmiotem wątpliwości była treść decyzji w kontekście pojedynczego obiektu budowlanego oraz zespołu zabudowy. Przedmiotem wątpliwości jest natomiast określenie szerokości elewacji zabudowy w sytuacji, gdy w skład ciągu zabudowy wchodzi nie jeden budynek, lecz kilka odrębnych budynków stanowiących jeden ciąg zabudowy. Zdaniem żalącego się przedmiotem decyzji jest natomiast zespół obiektów mieszkaniowych, a nie pojedynczy obiekt. W tym zakresie treść decyzji powinna zostać wyjaśniona na korzyść inwestora. Skarżący zakwestionował także wyjaśnienie organu I instancji w zakresie możliwości zaprojektowania kondygnacji podziemnej, co jest konsekwencją stanowiska wyrażonego w postanowieniu odnośnie możliwości zaprojektowania kondygnacji podziemnej przy równoczesnym spełnieniu warunków wskazanych w pkt II. 1 lit. a-f zał. nr 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 2 lutego 2009r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 113 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło instytucję wyjaśnienia treści decyzji, podkreślając, że organ administracji działający w trybie art. 113 § 2 kpa nie jest w żadnym wypadku powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa. Uprawniony jest jedynie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych przez nią wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia, czyli wyjaśnienie zmierza wyłącznie do przedstawienia tego, jak organ rozumie własną decyzję. Dlatego Kolegium nie podzieliło stanowiska żalącej się strony o braku uzasadnienia wydanego postanowienia, gdyż zdaniem Kolegium organ I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy i w tym kontekście dokonał objaśnienia zgłaszanych wątpliwości, a wyjaśnienie to było logiczne. Brak natomiast przytoczenia treści przepisu prawa, w oparciu o który organ orzekał (art. 113 § 2 kpa) został sanowany postanowieniem Kolegium, nie powodując konieczności uchylenia postanowienia z tego powodu. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że szerokością elewacji budynku (zabudowy) jest łączna szerokość wszystkich części, zatem zgodnie z zapisem decyzji maksymalna szerokość elewacji od strony granicy wschodniej dotyczy elewacji zwróconej do granicy wschodniej wszystkich budynków planowanego zespołu zabudowy i cały projektowany budynek stanowiący ciąg zabudowy powinien mieć szerokość elewacji do 20,5 m. W ocenie Kolegium wyjaśnienie to nie pozostawało w sprzeczności z nazwą inwestycji która określona została jako "budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego" a nie jako "zespół obiektów mieszkaniowych". Także wyjaśnienie w zakresie możliwości zaprojektowania kondygnacji podziemnej Kolegium uznało za zgodne z intencją treści punktu II.1 a-f załącznika nr 1 decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium uznało, że wyjaśnienie wątpliwości w kierunku zaproponowanym przez stronę prowadziłoby do nowej oceny stanu faktycznego i powodowałoby zmiany merytoryczne rozstrzygnięcia, to zaś stanowiłoby przekroczenie granic instytucji wyjaśnienia treści decyzji. Skargę na powyższe postanowienie SKO w [...] wnieśli K. K. i S. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" s. c. K. K., S. K., zarzucając naruszenie: – art. 113 § 2 kpa poprzez brak wyjaśnienia wątpliwości strony dotyczących treści decyzji wskazanych we wniosku z dnia 15 lipca 2008r. oraz poprzez przyjęcie rozumienia decyzji pozostającego w sprzeczności z treścią decyzji z dnia 27 lutego 2006r.; – art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji; – art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 29 września 2010r. zawiesił postępowanie sądowe z powodu braku wskazania przez stronę skarżącą aktualnych adresów uczestniczek postępowania M. K. i M. Z.. Pełnomocnik skarżących pismem z dnia 25 października 2010r. wskazał aktualne adresy w/w uczestniczek, a pismem z dnia 14 grudnia 2010r. aktualny adres uczestniczki R. B. i dlatego WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 27 stycznia 2011r. podjął postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli ze strony Sądu jest postępowanie zainicjowane wnioskiem strony skarżącej o wyjaśnienie w trybie art. 113 § 2 kpa treści w/w decyzji o warunkach zabudowy. Sama zaś decyzja o warunkach zabudowy nie podlega w przedmiotowej sprawie kontroli Sądu, a objęcie jej kontrolą stanowiłoby wyjście poza granice sprawy, czyli naruszenie art. 135 ppsa. Stosownie do art. 113 § 2 kpa wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji może nastąpić na żądanie organu egzekucyjnego lub strony. Dlatego zakres wyjaśnienia jest wyznaczany przez treść żądania skierowanego do organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o wyjaśnienie. Z przedmiotowego wniosku o wyjaśnienie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że strona skarżąca domagała się wyjaśnienia wątpliwości dotyczących szerokości elewacji planowanego obiektu od strony wschodniej, a także odpowiedzi na pytanie, czy w świetle ustalonych decyzją warunków zabudowy dopuszczalne jest zaprojektowanie kondygnacji podziemnej. W ocenie Sądu postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 15 września 2008r. udzieliło odpowiedzi na obydwie zgłoszone przez stronę wątpliwości, wskazując, że szerokość elewacji całego ciągu zabudowy, a nie wybranej jego części powinna mieć maksymalnie 20,5 m oraz, że istnieje możliwości zaprojektowania kondygnacji podziemnej, przy spełnieniu warunków wskazanych w pkt II.1 lit. a-f załącznika nr 1 oraz innych warunków przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Organ odniósł się do obydwu wątpliwości podniesionych przez stronę, a treść wyjaśnienia jest logiczna, odnosi się do postanowień wyjaśnianej decyzji i nie wykracza poza granice postępowania w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji. Podkreślić trzeba, że wyjaśnienie treści decyzji ma na celu jedynie usunięcie niejasności w użytych w decyzji sformułowaniach i nie może przerodzić się w ponowne merytoryczne rozpatrywanie sprawy, gdyż byłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) i w praktyce stanowiłoby dokonywanie modyfikacji decyzji w sytuacji, gdy nie został wniesiony środek odwoławczy. Organ, który dokonuje wyjaśnienia użytych w decyzji sformułowań najlepiej jest w stanie usunąć niejasności w swoim własnym rozstrzygnięciu i dlatego strona nie może domagać się, by wyjaśnienie zostało dokonane, jak ujęła to strona skarżąca w zażaleniu, "na korzyść inwestora". W kontrolowanym postępowaniu w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji o warunkach zabudowy organy administracji odniosły się do wszystkich zgłoszonych przez stronę żądań o wyjaśnienie, nie wykroczyły poza granice postępowania wyjaśniającego i w sposób prawidłowy uzasadniły swoje stanowiska. Dlatego zarzuty skargi o naruszeniu art. 113 § 2 i art. 107 § 3 kpa są niezasadne, podobnie jak zarzut naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 126 kpa. W ocenie Sądu strona skarżąca kwestionuje postanowienia wydane w trybie art. 113 § 2 kpa, lecz są zarzuty odnoszące się w istocie do rozstrzygnięcia zawartego w samej decyzji o warunkach zabudowy. Tak bowiem należy rozumieć niezadowolenie z szerokości elewacji wschodniej planowanego obiektu oraz wymogów, które należy zachować przy projektowaniu i wykonywaniu kondygnacji podziemnej. Kwestie te, jak również wszystkie merytoryczne zarzuty dotyczące wyjaśnianej decyzji mogły być przedmiotem odwołania, a także skargi do sądu administracyjnego, ale na decyzję ustalającą warunki zabudowy, a nie na postanowienie w przedmiocie wyjaśnienia treści takiej decyzji. Dlatego też tego rodzaju zarzuty nie mogły skutkować uchyleniem postanowienia SKO w [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta K.. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.