II SA/Kr 136/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: st.sek.sąd. Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 1 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu potoku skargę oddala. Decyzją z dnia 11 października 2016 roku, znak: [...] Starosta [...] odmówił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. ustalenia linii brzegu potoku [...], na działkach nr: [...], [...], [...] obręb Ł., gmina K.. W jej uzasadnieniu wskazano, że w trakcie oględzin stwierdzono rozbieżności projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych a rzeczywistym stanem koryta cieku. Ponadto w terenie stwierdzono brak urządzeń regulacyjnych, czyli kryterium, według którego GDDKiA wnioskowała o ustalenie linii brzegowej ("linia łącząca zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych" - art. 15 ust. 7 ustawy Prawo wodne). Ponieważ linia brzegu na potoku [...] została we wniosku ustalona według niewłaściwego kryterium określonego w art. 15 ust. 7 ustawy Prawo wodne, przedłożony projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych nie może posłużyć do wydania decyzji ustalającej linię brzegu. Od powyższej decyzji odwołała się Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., zarzucając zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych i naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Decyzją z dnia 1 grudnia 2016 r., znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), w związku z art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 15 ustawy Prawo wodne. Dalej stwierdził, że wnioskodawca wskazał na przełożenie koryta potoku [...] w związku z budową autostrady A-4. W takiej sytuacji co do zasady powinno być prowadzone łączne postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu istniejącego potoku i udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Wyjątkiem jest przypadek, kiedy przebieg cieku/potoku pokrywa się z działką cieku uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków oraz sytuacja niecierpiąca zwłoki (art. 15 ust. 10 ustawy Prawo wodne). Następnie po wykonaniu nowego koryta i skierowaniu do niego wód potoku, należy wystąpić o ustalenie linii brzegu nowego koryta. Zatem niezależnie od tego, czy konieczne było łączne prowadzenie postępowania i czy takie postępowanie miało miejsce, zasadnym jest ustalenie aktualnej linii brzegu nowego koryta. W aktualnej dokumentacji projektu rozgraniczenia proponowana linia brzegu nie została naniesiona na mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych lub zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej i kryterium linii brzegu nie zostało wyjaśnione. Braki te mogą zostać sanowane w toku postępowania i samodzielnie nie stanowią podstawy do odmowy ustalenia linii brzegu. Jeżeli koryto rzeki zostało przełożone, a nie ma budowli regulacyjnych, kryterium linii brzegu będzie granica robót kształtujących koryto. Nie przeprowadzono w toku postępowania oględzin nieruchomości (mimo informacji w decyzji o oględzinach). Brakuje bowiem protokołu oględzin oraz zawiadomień stron o tej czynności. Organ odwoławczy zaznaczył, iż czynności geodezyjne nie stanowią dowodu z oględzin w rozumieniu k.p.a., gdyż są przeprowadzane na etapie poprzedzającym postępowanie. Wobec powyższego uznano, że organ nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Oznacza to naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ I Instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 79 k.p.a. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków, co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazuje na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. Sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem stron, co najmniej w znacznej części - co wykraczałoby poza uprawnienia z art. 136 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy , jak wskazał organ odwoławczy - należy wziąć pod uwagę przedstawione w uzasadnieniu okoliczności, dotyczące zgromadzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. K., zarzucając jej: 1. Naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie ziściły się okoliczności określone w hipotezie normy w przepisie tym wyrażonej oraz przez bezzasadne uznanie, że dyspozycja tej normy ma w sprawie zastosowanie. 2. Naruszenie art. 15 ust. 10 Prawa wodnego, przez bezpodstawne uznanie, że przepis ten ma w przedmiotowej sprawie zastosowanie, mimo że przepis ten umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu linii brzegu po uzyskaniu przez zakład pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie niecierpiących zwłoki budowli regulacyjnych, a w stosunku do nieruchomości oraz wód objętych przedmiotowym postępowaniem, nigdy nie zostało wydane pozwolenie wodnoprawne na wykonanie niecierpiących zwłoki budowli regulacyjnych, albowiem wydanie w 2005r. pozwolenia wodnoprawnego związane było z nową, ale planowaną i sukcesywnie realizowaną komercyjną inwestycją - budową autostrady płatnej A-4, co jednoznacznie wynika z akt sprawy. 3. Naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1, § 3 i § 4 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 105 § 1 k.p.a., również w zw. z art. 15 ust. 9 Prawa wodnego, m.in. przez: - dokonanie sprzecznych ustaleń i wyprowadzenie z nich rażąco błędnych wniosków, - błędne sformułowanie wskazań dla organu administracyjnego l instancji co do okoliczności istotnych w przedmiotowej sprawie, - całkowite przeoczenie postanowień art. 15 ust. 9 Prawa wodnego, - wewnętrzną sprzeczność treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, - przywoływanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądów doktryny odnoszących się do stanów faktycznych i prawnych niemających w przedmiotowej sprawie zastosowania. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 15 ust. 9 Prawa wodnego - jeżeli ustalenie linii brzegu jest konieczne w związku z wykonaniem urządzeń wodnych lub kształtowaniem nowych koryt cieków naturalnych, postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu przeprowadza się łącznie (tylko i wyłącznie łącznie) z postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że "wnioskodawca wskazał na przełożenie koryta potoku [...], w związku z budową autostrady A-4. W takiej sytuacji powinno być, co do zasady prowadzone łączne postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu istniejącego potoku i udzielenia pozwolenia wodnoprawnego". W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja wykazała ziszczenie się przesłanek zastosowania postanowień art. 15 ust. 9 oraz ust. 10a Prawa wodnego i niedopuszczalność ustalenia linii brzegowej po wydaniu pozwolenia wodnoprawnego. Objęty postępowaniem rów (koryto) nie jest naturalnym ciekiem wodnym w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c) Prawa wodnego (czyli nie jest rzeką, strugiem, strumieniem ani potokiem ani innymi płynącymi w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami), gdyż został wykonany jako nowe koryto (rów) w sposób całkowicie sztuczny. Na gruncie art. 15 Prawa wodnego ustawodawca wykluczył możliwość wyboru przez organ administracyjny trybu wydania decyzji ustalającej linię brzegu, jeżeli przesłanką jej wydania jest (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) wykonanie urządzeń wodnych lub kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych. Skoro takie postępowanie (o wydanie pozwolenia wodnoprawnego) nie jest prowadzone łącznie z niniejszym (czyli nie została spełniona przesłanka prawna z art. 15 ust. 9) to wydanie decyzji ustalającej linie brzegu jest niedopuszczalne - postępowanie takie powinno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe (art. 105 §1 k.p.a.). Powinność (konieczność prawna) umorzenia postępowania, oznacza, że organ administracyjny II instancji uchylając decyzję organu adm. l instancji naruszył rażąco przepis art. 138 § 2 k.p.a. (oraz art. 105 § k.p.a.). Z zalegającej w aktach sprawy decyzji Wojewody [...] znak[...] z dnia 14.11.2005 r. udzielającej GDDKiA Oddział w K. pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie: "przepustów drogowych, odcinkowej regulacji cieków oraz przebudowę rowów melioracyjnych w związku z inwestycją: Budowa autostrady A4 na odcinku węzeł "W." -węzeł "[...]" w km drogi 436+000 - 455+900", nie wynika, by decyzja ta zezwalała na wykonanie budowli regulacyjnych na potoku [...] na odcinku objętym przedmiotowym postępowaniem. Z tego pozwolenia wodnoprawnego nie wynika też by dotyczyło wykonania niecierpiących zwłoki budowli regulacyjnych skoro jego wydanie związane było z nową, ale planowaną i sukcesywnie realizowaną komercyjną inwestycją - budową autostrady płatnej A-4, co nadto jednoznacznie wynika z akt sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW w K. wniósł o oddalenie skargi i zastrzegł, że w zaskarżonej decyzji nie rozstrzygnął, czy w tej sprawie łączne prowadzenie postępowania było wymagane, czy też nie. Łączne postępowanie przeprowadza się, gdy faktyczny, aktualny przebieg cieku/potoku nie pokrywa się z działką cieku uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków. Celem takich działań jest określenie, jaki obszar jest pokryty wodą (niezgodność cieku z ewidencją gruntów) przed przystąpieniem do inwestycji. Następnie po przeprowadzonej inwestycji dokonuje się nowego ustalenia linii brzegu, w celu określenia aktualnego przebiegu cieku i tym samym zakresu prawa własności Skarbu Państwa. Niniejsze postępowanie ma określać aktualny przebieg cieku po przeprowadzeniu inwestycji i dlatego ustalenie linii brzegu jest w pełni dopuszczalne. Jeżeli wcześniej należało przeprowadzić łączne postępowanie, to i tak należy aktualnie określić grunt pokryty wodą. Przyjmując interpretację skarżącego, nie byłoby możliwości określenia aktualnej linii brzegu po dokonanej inwestycji i uregulowania stanu prawnego, co byłoby sprzeczne z istotą tej instytucji prawnej. Z uwagi na powyższe, organ winien procedować, co do wydania decyzji o ustaleniu linii brzegu. Ze względu na istotne braki w materiale dowodowym, tj. braki projektu rozgraniczenia oraz nieprzeprowadzenie oględzin, organ odwoławczy zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, albowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 k.p.a.) i zachodziła konieczność przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Znowelizowane przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajdą jednak zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw sądowych wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że Sąd rozpoznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązującymi przed 1 czerwca 2017 r. tj. w wersji określonej w tekście jednolitym Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Istotą sporu pomiędzy skarżącym a Dyrektorem RZGW jako organem wydającym zaskarżoną decyzje jest interpretacja art. 15 ust. 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.) - dalej "Prawo wodne". Przepis ten stanowi: "Jeżeli ustalenie linii brzegu jest konieczne w związku z wykonaniem urządzeń wodnych lub kształtowaniem nowych koryt cieków naturalnych, postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu przeprowadza się łącznie z postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego". W stanie faktycznym w niniejszej sprawie w związku z budową autostrady A4 zmieniono położenie koryta potoku [...] w obrębie Ł., jednostka ewidencyjna K. . Wojewoda [...] decyzją z dnia 14 listopada 2005 r., znak [...] udzielił GDDKiA pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przepustów oraz na wykonanie odcinkowej regulacji koryt cieków w związku z pudową autostrady A4 na odcinku węzeł "[...]", w tym na regulację potoku [...]. Decyzja ta nie rozstrzyga o ustaleniu linii brzegowej potoku [...] Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od ustalenia, czemu służy i jakie ma znaczenie postępowanie o ustalenie linii brzegu. Celem tego postępowania jest rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Zgodnie z art. 14 ust. 1 Prawa wodnego grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. Z kolei ust. 2 art. 14 stanowi, że grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Istotą całej omawianej ustawy jest regulacja sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami w odniesieniu do majątku Skarbu Państwa (art. 1 ust. 1a). Rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych ma doniosłe znaczenie - w zakresie prawa własności oraz w zakresie zarządzania zasobami wodnymi. Istotne jest, aby stan prawny nieruchomości pokrywał się ze stanem faktycznym, to jest aby linia brzegowa była ustalona w sposób odpowiadający rzeczywistemu przebiegowi cieku wodnego. Należy zgodzić się z Dyrektorem RZGW w K., że w art. 15 ust. 9 Prawa wodnego mowa jest o ustalaniu linii brzegowej istniejącej przed ukształtowaniem nowego koryta cieku naturalnego. Wskazuje na to sformułowanie "ustalenie linii brzegu jest konieczne w związku z kształtowaniem nowych koryt cieków naturalnych". Nie sposób ustalić linię brzegu - a więc rozgraniczyć grunt pokryty wodami od gruntu przyległego - niejako "na przyszłość". Rozgraniczenie takie zawsze musi dotyczyć stanu istniejącego w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Po faktycznym ukształtowaniu nowego koryta cieku wodnego należy przeprowadzić takie właśnie postępowanie i rozgraniczyć grunt pokryty wodami od gruntu przyległego w nowym przebiegu cieku naturalnego (korycie). Skarżący wywodzi, że według treści art. 15 ust. 9 Prawa wodnego przed ukształtowaniem nowego koryta cieku naturalnego musi się toczyć postępowanie w sprawie ustalenia planowanej ("nowej") linii brzegu łącznie z postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego i nie jest możliwe późniejsze prowadzenie postępowania i wydanie decyzji ustalającej nową linie brzegu. Trzeba jednak zwrócić uwagę na konsekwencje przyjęcia tego poglądu. Przy realizacji inwestycji polegającej na ukształtowaniu nowego koryta cieku wodnego może dojść do mniej lub bardziej istotnych odstępstw od planowanego przebiegu nowego koryta. Nie zawsze jest możliwa idealna realizacja zamierzonej inwestycji. Stanowisko skarżącego - zakładające wyłącznie ustalenie linii brzegu na przyszłość - wyklucza w takiej sytuacji "uzgodnienie" stanu prawnego ze stanem rzeczywiście istniejącym. Ponadto w sytuacji, gdy wbrew treści art. 15 ust. 9 Prawa wodnego postępowanie o pozwolenie wodnoprawne nie toczyło się jednocześnie z postępowaniem o ustalenie linii brzegu - na zawsze zamykałoby drogę do ustalenia linii brzegu w nowym korycie. Stan prawny byłby więc całkowicie rozbieżny z faktycznym przebiegiem cieku wodnego i nie byłoby żadnej możliwości zmiany takiego stanu rzeczy. W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce i podnoszona przez skarżącego konieczność umorzenia postępowania miałaby ten skutek, że potok [...] według dokumentów wciąż płynąłby starym korytem i to tamte nieruchomości (które obecnie już nie są pokryte wodami) podlegałyby ograniczeniom wynikającym z Prawa wodnego. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem zaproponowana przez skarżącego wykładnia art. 15 ust. 9 Prawa wodnego prowadzi do wniosków niedających się pogodzić z porządkiem prawnym. Należy w tej sytuacji zgodzić się z Dyrektorem RZGW w K., iż niezależnie od tego, czy konieczne było łączne prowadzenie postępowania i czy takie postępowanie miało miejsce, zasadnym jest ustalenie aktualnej linii brzegu nowego koryta. Nawet jeżeli wcześniej należało przeprowadzić łączne postępowanie, to i tak należy aktualnie określić grunt pokryty wodą. Wbrew zarzutom skargi w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie było podstaw do jego umorzenia. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zbadał również, czy istniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że decyzja o odmowie ustalenia linii brzegu na obecnym etapie postępowania administracyjnego była przedwczesna. Prawdą jest, że wnioskodawca jako kryterium ustalenia linii brzegu wskazał, że jest to "linia łącząca zewnętrzne krawędzie istniejących w terenie budowli regulacyjnych" (k. 160 akt administracyjnych) - co odpowiada treści art. 15 ust. 7 Prawa wodnego. Organ I instancji, powołując się na przeprowadzony dowód z oględzin, (z których brak jednak protokołu, brak zawiadomienia stron o ich przeprowadzeniu, brak w aktach administracyjnych jakiegokolwiek śladu przeprowadzenia takiego dowodu, jak choćby notatka urzędowa) - stwierdza, że "zaobserwowano w terenie brak urządzeń regulacyjnych" i na tej tylko podstawie, powołując się na zastosowanie niewłaściwego kryterium ustalenia linii brzegu, odmawia ustalenia linii brzegu potoku [...] W tej sytuacji przede wszystkim wątpliwości budzi ustalenie, że w terenie brak urządzeń regulacyjnych. Takie ustalenie musi wynikać z konkretnych przeprowadzonych w sprawie dowodów, nadających się do zweryfikowania w postępowaniu drugoinstancyjnym i sądowoadministracyjnym. Po drugie zaś - należy zgodzić się z Dyrektorem RZGW w K., że ewentualne braki w zakresie sposobu ustalenia linii brzegu mogą być sanowane w toku postępowania i samodzielnie nie stanowią podstawy do odmowy ustalenia linii brzegu. Zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niewątpliwie przekracza granice określone w art. 136 k.p.a., a zatem nie było możliwe przeprowadzenie tego postępowania przez Dyrektora RZGW w K. w ramach postępowania drugoinstancyjnego. Prowadzi to do wniosku, że prawidłowe było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Dlatego też skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.