II SA/Kr 1360/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Barbara Pasternak NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B.Z. na decyzję Wojewody z dnia 1 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B.Z. kwotę zł 200 (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1360/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. ([...]) na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. J. pozwolenia na budowę budynku usługowego - [...] (kat. obiektu XVII) wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr "1", "2" obr. [...], gmina P.. W dniu 30 września 2005 r. B. Z. złożył pismo, w którym stwierdził między innymi, że nie został uznany za stronę tego postępowania, choć ma interes prawny jako właściciel działek "3" i "4" zabudowanych budynkiem mieszkalnym i pensjonatowym, położonych w bliskiej odległości od terenu inwestycji, której działalność wiązać się będzie ze znaczną emisją hałasu, pyłu i innych zanieczyszczeń. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. ([...]) Starosta odmówił wznowienia postępowania uznając, że B. Z. nie ma interesu prawnego w żądaniu wznowienia. Nie był stroną postępowania głównego, ponieważ jego nieruchomości nie są położone w obszarze oddziaływania inwestycji. Projektant stwierdził, że obszar oddziaływania ogranicza się do terenu inwestycji, a organ , ze względu tylko na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego (dopuszczenie nieuciążliwej działalności usługowej i gospodarczej) dopuścił do udziału w sprawie właścicieli "najbliższych sąsiadujących działek". W wyniku odwołania wniesionego przez B. Z., decyzją z dnia 14 lipca 2006 r. ([...]) Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że ustalenia dotyczące interesu prawnego B. Z., jako sięgające meritum sprawy, winny być czynione po wznowieniu postępowania. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2006 r. ([...]) Starosta Powiatowy w Z. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, zaś decyzją z dnia 29 kwietnia 2008 r. ([...]), na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji z dnia 22 sierpnia 2005 r. Na skutek odwołania wniesionego przez B. Z., Wojewoda [...] w dniu 20 października 2008 r. ([...]) uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 3 lutego 2009 r. ([...]), na podstawie art. 151§1 pkt 1 oraz art. 104 kpa Starosta odmówił uchylenia decyzji z dnia 22 sierpnia 2005 r. ([...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji. Na uzasadnienie decyzji Starosta podał co następuje: Działki nr "1" i "2", na których miała powstać inwestycja objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...] w gminie P., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. i zmienionym uchwałą z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr 63, poz. 351 i 352). Projekt inwestycji był zgodny z ustaleniami tego planu. Inwestor spełnił wymagania określone w przepisach art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. Prawa budowlanego, zgodnie z art. 35 ust. 4 w/w ustawy organ wydał pozytywną dla niego decyzję. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele (....) nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania to, zgodnie z art. 3 pkt 20, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Działki nr "5" i "4" stanowiące własność B. Z. znajdowały się poza obszarem oddziaływania projektowanego obiektu, prawidłowo zatem B. Z. nie został uznany za stronę postępowania o pozwolenie na budowę. W związku z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) inwestor, w toku postępowania o pozwolenie na budowę, został zobowiązany do przedłożenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wydział Ochrony Środowiska, Leśnictwa i Gospodarki Wodnej przedłożony raport zaopiniował pozytywnie zalecając, aby w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zobowiązano inwestora do przeprowadzenia - w terminie do 3 miesięcy po uruchomieniu zakładu - kontrolnego badania hałasu, wykonanego przez akredytowane laboratorium. Wskazano przy tym, że w razie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu inwestor winien zaprojektować i wykonać dodatkowe bariery akustyczne, bądź wystąpić o pozwolenie na emisję hałasu do środowiska. W dniu 19 kwietnia 2007 r. inwestor przedłożył sprawozdanie z badań poziomu hałasu z dnia 7 marca 2007 r. przeprowadzonych przez Laboratorium Delegatury Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] z dnia 7 marca 2007 r., które legitymowało się akredytacją Polskiego Centrum Akredytacji na dokonywanie pomiarów wielkości emisji hałasu do środowiska. Badania te wykonane zostały w związku ze stosownym zobowiązaniem towarzyszącym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie tartaku. Z powyższej analizy wynika, że poziom hałasu emitowanego przez tartak nie przekracza dopuszczalnych norm poza granicami nieruchomości, na której znajduje się inwestycja. Wyniki przedstawionych badań znacznie różnią się od opinii przedłożonej w kwietniu 2007 r. przez B. Z., sporządzonej przez Instytut Rozwoju Miast. Opinia ta wskazuje na przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w dwóch punktach pomiarowych zlokalizowanych na posesji B. Z.. Organ oparł się jednak na badaniach przeprowadzonych przez podmiot posiadający akredytację Polskiego Centrum Akredytacji. Instytut Rozwoju Miast nie dysponował stosownym zezwoleniem na dokonywanie w/w pomiarów. Stanowisko co do tego, że nieruchomości B. Z. nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu potwierdzone zostało decyzją Wojewody z dnia 29 marca 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 22 sierpnia 2005 r. o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia 5 czerwca 2008 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu określonego w projekcie budowlanym oraz zakazał użytkowania tartaku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie organu jednak wykonanie przez inwestora obiektu budowlanego w sposób niezgodny z zatwierdzonym obiektem budowlanym może skutkować uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę tylko wówczas, gdy właściwy organ wyda decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. W odwołaniu od decyzji Starosty B. Z. zarzucił, iż mając na uwadze rozbieżności w przedstawionych dokumentach analizujących poziom hałasu, Starosta winien był powołać niezależnych biegłych, którzy wykonaliby niezbędne pomiary i wydali jednoznaczną opinię. Zwrócił uwagę, że będący produktem ubocznym działalności tartaku pył drzewny przenosi się na znajdujące się w pobliżu traktatu nieruchomości, powodując znaczne utrudnienia w prawidłowym wykorzystywaniu tych nieruchomości oraz trudności w oddychaniu znajdujących się na ich terenie osób. Zdaniem odwołującego się organ administracji, ze względu na słuszny interes obywateli, powinien był uwzględnić fakt, iż "w bezpośrednim sąsiedztwie tartaku znajdują się pensjonaty" do których przyjeżdżają turyści pragnący wypoczywać bez zakłóceń spowodowanych czynnikami zewnętrznymi. Decyzją z dnia 1 czerwca 2009 r. ([...]), na podstawie art. 80 ust. 1 pkt. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewoda [...] za słuszną uznał argumentację organu I instancji. Dodał nadto, że nawet w przypadku gdyby wyniki badań pomiaru hałasu przekraczały dopuszczalne normy, to okoliczność ta nie przesądzałaby jeszcze o zaistnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami znajdującymi się w decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta może mieć wpływ na zwiększoną uciążliwość obiektu w porównaniu do wyników badań jego uciążliwości, które były przewidywane w przypadku zrealizowania obiektu zgodnie zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ odwoławczy wskazał nadto, że dowody zebrane we wznowionym postępowaniu nie wskazywały na to, aby obszar oddziaływania obiektu, a co za tym idzie krąg stron postępowania zostały ustalone przez organ I instancji nieprawidłowo. Odnosząc się do pozostałych zarzutów B. Z., Wojewoda [...] podał, że "w aktualnym stanie sprawy, gdy zrealizowana inwestycja nie została wykonana zgodnie z projektem budowlanym, brak jest uzasadnienia zarówno dla przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem stron, jak i powoływania biegłych dla dalszego badania i ustalania skali oddziaływania inwestycji". Działania takie mogą być zasadne w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego i inspektoratu ochrony środowiska, badającymi zgodność wykonania obiektu z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę i przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Na powyższą decyzję B. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o jej uchylenie w całości. Powyższej decyzji skarżący zarzucił: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że tartak jest nieuciążliwą działalnością usługową w rozumieniu zapisów planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy P., - naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy tj. zaistniałych rozbieżności w dostarczonych opiniach, a także poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Powołując się na wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 1993 r. II SA 2069/92, B. Z. podniósł, że złożona przez niego opinia, tak samo jak opinia sporządzona przez Laboratorium Delegatury Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, winna stanowić dowód w sprawie, a ewentualne rozbieżności organ administracji winien był rozstrzygać osobiście. Nadto skarżący podniósł, iż wydając zaskarżoną decyzję organ administracji pominął inne poza hałasem uciążliwości związane z funkcjonowaniem [...]. Rozstrzygając tę kwestię należało mieć na uwadze treść § 4 uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zgodnie z którym działalność nieuciążliwa to "działalność zapewniająca ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, a także zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby". W tym zakresie nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie wyjaśniające. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi odwołując się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu swojej decyzji i podkreślając, że organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia 22 sierpnia 2005 r. prawidłowo ustalił obszar oddziaływania obiektu, a co za tym idzie - krąg uczestników postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć niedokładnie z przyczyn w niej wskazanych. Wadą dyskwalifikującą zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jest nienależyte wyjaśnienie sprawy. Uzasadnienia w/w decyzji wskazują, że żaden z organów nie skupił się na tych elementach sprawy, które dla rozstrzygnięcia miały znaczenie istotne. Informacje o bardzo zróżnicowanym walorze zostały ze sobą pomieszane, nie podjęto próby ich uporządkowania, a przede wszystkim nie wskazano które z nich mają i jaki związek z meritum rozpatrywanej sprawy. Zupełnie zaś marginalnie potraktowano kwestię, która w sprawie dla organów miała, jak się wydaje, znaczenie przesądzające. Punktem wyjścia dla rozważań w rozpatrywanej sprawie winno być określenie jej przedmiotu. Zadaniem organu było rozpatrzenie sprawy po wznowieniu postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa po wznowieniu postępowania organ winien przystąpić w pierwszej kolejności do badania istnienia przyczyny wznowienia. Skoro postępowanie zakończone decyzją ostateczną wznowiono na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa na wniosek osoby, która nie brała w nim udziału, to badanie istnienia przyczyny wznowienia polegać winno na ustaleniu i wyjaśnieniu czy wnioskującemu przymiot strony należało przypisać. Słusznie zatem organy sięgnęły do przepisów art. 28 § 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, bo to one zasadniczo określają krąg uczestników w sprawie o pozwolenie na budowę. W związku z tymi przepisami organy przyjęły, że działki będące własnością B. Z. położone są poza obszarem oddziaływania obiektu. Rzecz w tym, że ów obszar oddziaływania w ogóle nie został przez organy należycie wyznaczony ani w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, ani w postępowaniu wznowieniowym. Dla wykonania, niewątpliwie należącego do organu, zadania "wyznaczenia obszaru oddziaływania", konieczne jest po pierwsze ustalenie wchodzących w grę, ze względu na charakter inwestycji, przepisów "odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Takich przepisów organy w ogóle nie wskazały. Nie jest przy tym wystarczające stwierdzenie, że inwestycja należy do grupy tych, które mogą oddziaływać na środowisko i że w toku postępowania o pozwolenie na budowę sporządzono raport oddziaływania na środowisko. Te okoliczności przekonywać tylko mogą o konieczności wszechstronnego zbadania problemu oddziaływania inwestycji także w kontekście art. 28 § 2 Prawa budowlanego, a sam raport z całą pewnością może okazać się istotnym na tę okoliczność dowodem. Prawidłowe określenie obszaru oddziaływania nie polega na przekazaniu relacji z przebiegu postępowania i opisie zebranego materiału dowodowego, lecz na powiązaniu tego materiału z pełną treścią art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu - to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Bez należytej analizy tego, zasadniczego w sprawie zagadnienia, organy skupiły się na ocenie dowodów dotyczących emisji hałasu. To zadanie także nie zostało wykonane poprawnie. W decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 22 sierpnia 2005 r. określono co prawda obszar oddziaływania inwestycji obejmujący wszystkie bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji działki, ale wskazania tego w żaden sposób nie uzasadniono. W decyzji podano jedynie, że w projekcie uwzględnione zostały zalecenia raportu. Tymczasem w raporcie tym między innymi przewiduje się pogorszenie klimatu akustycznego i możliwość "znacznego wzrostu poziomu hałasu z przekroczeniem dopuszczalnych norm", stwierdza się też, że "odczuwalne dla środowiska może być oddziaływanie akustyczne, jednak będzie ono krótkotrwałe, ograniczone do godzin pracy tartaku, charakteryzujące się różnym natężeniem, zależnym od wielu czynników". W raporcie nie wskazano jak daleko owe uciążliwości akustyczne będą odczuwalne, w szczególności zaś nie wskazano jaki zasięg będzie mógł mieć hałas ponadnormatywny, choć przewidziano, że "w przypadku przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu mogą wystąpić konflikty z najbliższymi sąsiadami". W uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę do treści raportu w ogóle się nie odniesiono i nie powiązano jej z wyznaczonym obszarem oddziaływania inwestycji. Dokument ten nie został poddany analizie także w postępowaniu wznowieniowym, w którym odnotowano jedynie jego istnienie. W tym postępowaniu ustalenie, że działki B. Z. znajdują się poza obszarem oddziaływania (którego granic zresztą wyraźnie nie określono) dokonano zasadniczo na podstawie sprawozdania z badań emisji hałasu z dnia 7 marca 2007 r. istniejącego już i funkcjonującego obiektu. Ocena jednak tego dowodu w konfrontacji z "konkurencyjnym" dowodem w postaci opinii przedłożonej przez B. Z., nosi znamiona dowolności. Nie ma bowiem żadnego powodu, aby o braku miarodajności tego ostatnio wymienionego dowodu przesądzał wyłącznie fakt, iż pomiary hałasu nie zostały wykonane przez jednostkę "akredytowaną", podobnie jak nie ma powodu, aby inną analizę bezkrytycznie akceptowano tylko dlatego, że uwzględniono w niej wyniki pomiarów wykonanych przez jednostkę "akredytowaną". Oba opracowania w rozpatrywanej sprawie mają charakter równorzędnych, ale wymagających oceny, dowodów. Nie ma przepisu, który w omawianym zakresie wprowadzałby, w sprawach o pozwolenie na budowę, dowodowe ograniczenia. Nie jest bowiem taką normą art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Przepis ten nakazuje jedynie prowadzącemu instalację oraz użytkownikowi urządzenia zapewnienie wykonania pomiarów wielkości emisji przez uprawnione odpowiednio podmioty, co przecież nie oznacza, że nakazuje organowi budowlanemu dyskwalifikację każdego innego dowodu dotyczącego wielkości emisji. Określenie wielkości emisji w rozpatrywanej sprawie służyć miało wyznaczeniu granic obszaru oddziaływania, a nie monitorowaniu zanieczyszczeń środowiska. Na marginesie odnotować też należy, że w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie tartaku (bo kopia tej decyzji znajduje się w aktach) wcale - wbrew temu co wskazał organ - nie nakazano inwestorowi przeprowadzenia kontrolnego badania emisji hałasu. Wbrew także stanowisku organu decyzja z dnia 29 marca 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę tartaku wcale nie "potwierdza", że działki B. Z. znajdują się poza obszarem oddziaływania. Decyzja ta potwierdza jedynie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą powodującą jej nieważność. Na koniec wytknąć należy, że organy w ogóle nie zajęły się, podnoszonym przez skarżącego problemem emisji pyłów, analizowały natomiast problem zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie wskazując jednakowoż jakie znaczenie ma ta kwestia na etapie badania istnienia przesłanki wznowieniowej. Ostatecznie stwierdzić więc należy, że zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem art. art. 7, 77, 80 i 107 kpa. Postępowanie winno być przeprowadzone od nowa ze szczególnym zwróceniem uwagi na wskazane powyżej istotne kwestie. Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.