II SA/Kr 1360/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2017 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art.80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. poz. 290, ze zm.), Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania H. R. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 24 lutego 2016 r., znak: [...] , zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej A. S. i M. S. pozwolenie na budowę obejmującego: rozbiórkę części budynku mieszkalnego, rozbiórkę zbiornika na nieczystości ciekłe, budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, budowę murów oporowych na dziatkach nr [...], [...], obręb [...], jednostka ewid. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z przekazaniem przez Starostę [...] "odwołania" H. R. od opisanej wyżej decyzji prowadził postępowanie, w toku którego na podstawie art. 136 k.p.a. wystosowane zostało pismo do organu pierwszej instancji zlecające uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie, w podanym w piśmie zakresie. Między innymi polecono wyjaśnienie, czy pismo H. R. z 20 kwietnia 2016 r., zatytułowane "odwołanie", stanowi wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czy też jest odwołaniem od decyzji Starosty [...] z 24 lutego 2016 r. W odpowiedzi Starosta [...] pismem z dnia 28 lipca 2016 r., znak: [...] poinformował, iż otrzymał od zainteresowanego informację, że pismo z dnia 20 kwietnia 2016 r., zatytułowane "odwołanie", jest w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organem właściwym do załatwienia powyższego wniosku o wznowienie postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, tzn. Starosta [...]. W związku z tym postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy należało umorzyć, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jako bezprzedmiotowe, wobec błędnego przyjęcia iż pismo H. R. z 20 kwietnia 2016 r. stanowi odwołanie. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 sierpnia 2016 r., znak: [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie S. R. Skarżąca zarzucała, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej Starosty [...] nr [...] z dnia 24 lutego 2016 r., znak: [...], a całość sprawy jest ujęta w uzasadnieniu odwołania z dnia 20 kwietnia 2016 r. dostarczonego do Starostwa w dniu 25 kwietnia 2016 r. W pismach starała się przedstawić swoje stanowisko o słuszności uchylenia decyzji ostatecznej Starosty [...] i wydaniu decyzji o wstrzymaniu robót. Uznała przy tym, że popełnione błędy w postępowaniu urzędników Starostwa nie miały na celu świadomego wprowadzenia jej w błąd, uniemożliwiając jednak udział w postępowaniu. W piśmie z dnia 4 sierpnia 2016 r. i notatce służbowej z tej daty pełnomocnik skarżącej przedstawił warunki jakie należy spełnić, aby odwołanie nie musiało być nadal kontynuowane, ale Starosta nie spełnił tych warunków. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o kontynuowanie postępowania w sprawie odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto podkreślał, że pełnomocnik skarżącej złożył w piśmie z dnia 20 kwietnia 2016 r. jednoznaczne oświadczenie i dopiero na etapie skargowym zmienił zdanie co do charakteru środka zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę na pewną nieścisłość związaną ze sposobem sformułowania sentencji i uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] w swoim orzeczeniu wskazywał, że umarza postępowanie odwoławcze wszczęte wskutek wniesienia pisma zatytułowanego "odwołanie" przez H. R. Tymczasem w toku postępowania administracyjnego (a następnie również sądowoadministracyjnego) H. R. nie był jego stroną, a jedynie działał w charakterze pełnomocnika strony – S. R. W aktach sprawy znajduje się odpowiednie pełnomocnictwo (k. 6 akt organu drugiej instancji), zaś z również z nagłówka "odwołania" (k. 11-13 akt organu drugiej instancji) wyraźnie wynika, że H.R. działał nie w imieniu własnym, lecz jako pełnomocnik strony, czyli S. R. Decyzja winna zatem orzekać precyzyjniej o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego (zainicjowanego) na skutek pisma S. R. , albo tejże działającej przez pełnomocnika H. R. Dopiero z będącego elementem decyzji rozdzielnika wynika, że w przedmiotowej sprawie H. R. działał nie w imieniu własnym, lecz jako pełnomocnik S. R., co pozwala przyjąć iż wskazane uchybienia nie ma wpływu na wynik sprawy. W efekcie nie budzi bowiem wątpliwości, w jakiej roli procesowej występowały obie te osoby, a zatem nie zachodzi potrzeba eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W kwestionowanym przez skarżącą postępowaniu administracyjnym Starosta [...] wydał w dniu 24 lutego 2016 r. decyzję nr [...] znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. S. i M. S. pozwolenie na budowę obejmującego: rozbiórkę części budynku mieszkalnego, rozbiórkę zbiornika na nieczystości ciekłe, budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, budowę murów oporowych na dziatkach nr [...], [...], obręb [...], jednostka ewid. [...]. H. R., działając jako pełnomocnik strony postępowania administracyjnego – S. R., wniósł do Wojewody [...] za pośrednictwem organu pierwszej instancji pismo z dnia 20 kwietnia 2016 r., zatytułowane "odwołanie". Oprócz licznych zarzutów merytorycznych w odwołaniu został wprost powołany przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz podniesiono, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W piśmie zawarty został również wniosek o wznowienie postępowania w sprawie i uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Po otrzymaniu tak sformułowanego pisma strony oraz dysponując jej pismem z dnia 10 maja 2016 r., organ drugiej instancji zwrócił się do Starosty [...] o wyjaśnienie, czy pismo z dnia 20 kwietnia 2016 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czy też jest odwołaniem od decyzji z dnia 24 lutego 2016 r. (k. 15 akt organu drugiej instancji). Starosta [...] pismem z dnia 18 lipca 2016 r. wezwał H. R. o wyjaśnienie powyższej kwestii (k. 93 akt organu pierwszej instancji). W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że jego pismo z dnia 20 kwietnia 2016 r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (pismo z dnia 25 lipca 2016 r., k. 25 akt organu drugiej instancji). Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W systemach prawa procesowego zasadą jest instancyjna kontrola orzeczenia wydanego w pierwszej instancji, tzn. możliwość poddania go weryfikacji, zazwyczaj przez inny organ (wyższą instancję), który w zależności od przyjętego modelu postępowania bądź dokonuje jedynie weryfikacji prawidłowości orzeczenia niższej instancji, bądź też orzeka w sprawie ponownie. Niezależnie od przyjętych rozwiązań najczęściej spotykane jest jednak oparcie kontroli instancyjnej na zasadzie skargowości. Organ wyższej instancji nie posiada samodzielnej kompetencji do inicjowania i dokonywania w trybie zwykłym kontroli rozstrzygnięcia, wydanego przez instancję niższą, ale kompetencję taką nabywa dopiero w momencie, kiedy uprawniony podmiot – strona postępowania – wnosi środek zaskarżenia w prawem przewidzianym terminie i trybie. Nie inaczej jest w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepisy k.p.a. nie stwarzają podstaw do tego, aby organ odwoławczy samodzielnie, z własnej inicjatywy mógł kontrolować prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji w trybie zwykłym. Jak wskazuje orzecznictwo, z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 872/13, Lex Omega nr 1636871). Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania jest decyzją wadliwą i winna zostać usunięta z obrotu prawnego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 463/16, Lex Omega nr 2201090). Działanie organu odwoławczego z urzędu w sytuacji braku skutecznie wniesionego odwołania uznawane jest przy tym za kwalifikowaną wadę rozstrzygnięcia – rażące naruszenie prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10, Lex Omega nr 1069628). Oprócz zasady skargowości administracyjne postępowanie odwoławcze jest również w pewnym stopniu oparte na zasadzie dyspozycyjności. Dodatkowo w ramach zasady dyspozycyjności mieści się również i to, że w wypadku niejednoznacznego sformułowania pisma procesowego to strona jest władna w wiążący dla organów administracji sposób zadecydować, jaki jest charakter pisma, a w szczególności czy stanowi ono odwołanie, czy też inny środek zaskarżenia. Organ administracji publicznej nie może w tym zakresie zastępować strony w określeniu charakteru prawnego pisma, a zwłaszcza nie może nadać mu określonego charakteru wbrew wyraźnie zakomunikowanej woli strony. Jeżeli zatem z treści pisma nie wynika jednoznacznie, czy jest ono odwołaniem, czy też innym środkiem prawnym rola organu administracji sprowadza się do uzyskania od strony wyjaśnień, jakiej czynności procesowej chciała dokonać. Ujawnienie woli strony jest dla organu wiążące. W orzecznictwie słusznie zwraca się uwagę, że treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 578/14, Lex Omega nr 1990872). O charakterze podania wnoszonego do organu administracji w indywidualnej sprawie administracyjnej nie decyduje jego nazwa, lecz treść. Oczywistym jest przy tym, że w razie wątpliwości co do treści żądania zawartego w podaniu, nie do organu administracji publicznej, lecz do podmiotu wnoszącego podanie, należy rozstrzygnięcie o treści tego żądania (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 1198/14, Lex Omega nr 1926851). Na gruncie procedury administracyjnej pojęcie "podania" rozumiane jest przez ustawodawcę szeroko, gdyż stosownie do treści art. 63 § 1 k.p.a. środki odwoławcze należą również do kategorii podań. Dodatkowo, w odniesieniu do środków odwoławczych zasada skargowości wynikająca sprawia, że postępowanie odwoławcze może być prowadzone przez organ odwoławczy tylko w razie złożenia żądania przez legitymowany podmiot i nie jest dopuszczalna zmiana treści żądania osoby przez uruchamianie właściwego - według oceny organu - trybu postępowania, niezgodnie z intencją osoby, zwłaszcza gdy w piśmie tym wyrażone zostało niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia, a pismo wniesione zostało w ustawowym terminie do wniesienia środka odwoławczego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 427/15, Lex Omega nr 1946937). Nie można przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 7/11, Lex Omega nr 1097190 oraz w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 786/08, Lex Omega nr 481487). W konsekwencji, jeżeli pierwotne żądanie zawarte w podaniu (także mającym pewne cechy środka zaskarżenia) nie było jasne, a wyjaśnienia strony jednoznacznie precyzują, jaka była jej intencja, jakiej czynności procesowej chciała ona dokonać, to wola strony jest wiążąca. Jeśli została przedstawiona w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości, to organ administracji publicznej musi traktować pismo zgodnie z tym, jak strona chce, by było ono traktowane. W sprawie niniejszej pismo, które zostało zatytułowane "odwołaniem" słusznie wzbudziło zastrzeżenia organu odwoławczego co do prawdziwej intencji strony. Podniesiono w nim bowiem fakt możliwego pominięcia strony w postępowaniu bez jej winy, nadto wprost został wskazany przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczący wznowienia postępowania, nie zaś odwołania. Kwestię tę Wojewoda [...] wyjaśnił za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Odpowiedź działającej przez pełnomocnika S. R. była jednoznaczna i wyraźnie wskazywała, że pismo z dnia 20 kwietnia 2016 r. nie stanowi odwołania., lecz jest wnioskiem o wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następstwem udzielenia pełnomocnictwa jest powstanie po stronie pełnomocnika uprawnienia do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy. Osoba działająca przez pełnomocnika działa w taki sposób, jakby sama dokonywała czynności procesowych (zob. M. Romańska, Art. 32. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015). Oświadczenia prawidłowo umocowanego pełnomocnika mają zatem bezpośredni skutek wobec strony, taki sam, jak gdyby składała je sama strona. Rodzaje rozstrzygnięć, jakie może podjąć organ odwoławczy wskazuje art. 138 k.p.a. Rozstrzygnięcia, wskazane w art. 138 § 1 pkt 1, pkt 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. (odpowiednio: utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji; uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy albo uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości albo w części; uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia) mogą zostać podjęte tylko i wyłącznie po rozpatrzeniu skutecznie wniesionego odwołania. Organ odwoławczy musi zatem takim odwołaniem dysponować. W jego braku – jeżeli mimo wszystko postępowanie odwoławcze uprzednio wszczęto – możliwe jest wyłącznie wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli umorzenie postępowania odwoławczego. Jako przyczynę umorzenia postępowania odwoławczego wskazuje się w orzecznictwie jego bezprzedmiotowość w wypadku, gdy strona skutecznie cofnęła swoje odwołanie (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 24 września 2014 r., Lex Omega nr 1664465 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 19 stycznia 2012 r., Lex Omega nr 1695254). Tym bardziej przyjąć należy bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, jeżeli okaże się, że pismo strony, które zainicjowało pewne czynności z zakresu postępowania odwoławczego odwołaniem nie jest. Wobec jednoznacznego oświadczenia strony, wyrażonego w piśmie z dnia 25 lipca 2016 r. Wojewoda [...] w dniu wydawania zaskarżonej decyzji nie dysponował odwołaniem, ale wnioskiem o wznowienie postępowania. Nie mógł wbrew wyraźnie wyartykułowanej woli strony potraktować tego wniosku jako odwołania i dokonać w trybie odwoławczym kontroli decyzji organu pierwszej instancji oraz rozpatrzenia sprawy co do istoty. Nie miał zatem kompetencji do badania sprawy merytorycznie, w tym np. do oceny skuteczności doręczeń w postępowaniu administracyjnym itd. Wniesienie skargi do Sądu może sugerować zmianę stanowiska strony co do istoty pisma z dnia 20 kwietnia 2016 r., jednak należy wskazać, że zmiana taka nie może już odnieść zamierzonego skutku. Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego na dzień jego wydania. Tymczasem w dacie wydania zaskarżonej decyzji znak: [...], tj. w dniu 22 sierpnia 2016 r., Wojewoda [...] dysponował wyłącznie jednoznacznym oświadczeniem strony, że jej wcześniejsze pismo odwołaniem nie jest. Do czasu umorzenia postępowania odwoławczego S. R. nie podjęła żadnego działania, które mogłoby zostać uznane za uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia z dnia 25 lipca 2016 r. Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.