II SA/Kr 1362/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...]j Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r" znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 29 lipca 2020 r. ustalił Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] w K. opłatę roczną przekształceniową dotyczącą udziału wynoszącego 271471/479736 części prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] jednostka ewidencyjna [...], położonej w K. przy ulicy [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] w wysokości 12 822,94 zł. Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] w K. wniosła odwołanie od ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia z dnia 2 października 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ podał, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie w dniu 5 sierpnia 2020 r., a odwołanie od decyzji organu I instancji zostało sporządzone w dniu 19 sierpnia 2020 r. i za pośrednictwem poczty nadane w dniu 20 sierpnia 2020 r. (data stempla pocztowego). Tym samym 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., nie został dotrzymany. Ostatnim dniem, w którym dopuszczalne byłoby złożenie odwołania był dzień 19 sierpnia 2020 r. i dzień ten nie był dniem ustawowo wolnym od pracy. Zgodnie z art. 134 k.p.a. wniesienie odwołania po terminie skutkuje stwierdzeniem przez organ odwoławczy uchybienia terminu do jego złożenia. Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] w K. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia (w skardze mylnie użyto określenia "decyzja") i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. oraz przekazania sprawy do organu pierwszej instancji celem ustalenia opłaty za przekształcenie w prawidłowej wysokości tj. takiej jaka obowiązywałaby w dniu 1 stycznia 2019 r., gdyby do przekształcenia nie doszło. Strona skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że organ II instancji celowo stwierdził uchybienie do wniesienia odwołania, albowiem zabrakło mu argumentów merytorycznych do utrzymania decyzji organu I instancji. W sprawie wysokości opłaty przekształceniowej, co do zasady, wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 274/20. Strona skarżąca wyjaśniła, że decyzja Prezydenta Miasta K. w sprawie ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej w odniesieniu do udziału wynoszącego 271471/479736 części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. z dnia 29 lipca 2020 r. znak [...] nadana w urzędzie pocztowym w dniu 31 lipca 2020 r. została skarżącej doręczona 10 sierpnia 2020 r., a nie jak twierdzi organ II instancji w dniu 5 sierpnia 2020 r. W dniu 5 sierpnia 2020 r. zostało skarżącej doręczone zaświadczenie potwierdzające wysokość i okres pozostały do wnoszenia opłaty przekształceniowej również z daty 29 lipca 2020 r. znak sprawy [...], która została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 4 sierpnia 2020 r. Z uwagi na powyższe skarżąca zachowała 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o przeprowadzenie mediacji w sprawie. Organ przyznał, że data doręczenia przesyłki zawierającej decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej przekształceniowej była zbieżna z wydanym w tym samym dniu zaświadczeniem potwierdzającym wysokość i okres pozostały do wnoszenia opłaty przekształceniowej. Numery zaś decyzji i zaświadczenia zawierające ciąg cyfr różniły się jedynie jedną cyfrą 0. Wobec określenia żądania skarżącej, która domagała się uchylenia jednocześnie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 lipca 2020 r., Kolegium wyjaśniło, że nie rozpatrywało merytorycznie decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 134 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nadto, ze wskazanego przepisu wynika, że postanowienia wydane przez organ administracji we wskazanym przedmiocie, są ostateczne. Fakt uchybienia terminowi do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym (złożenia odwołania) jest okolicznością obiektywną. W razie jej stwierdzenia, organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie przewidzianego w art. 134 K.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Warunkiem jednak wydania powyższego postanowienia jest jednoznaczne ustalenie, że termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji nie został przez stronę dotrzymany. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). W kontrolowanej sprawie wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzało ustalenie przez organ, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie w dniu 5 sierpnia 2020 r., a odwołanie od decyzji organu I instancji zostało nadane za pośrednictwem poczty w dniu 20 sierpnia 2020 r. (data stempla pocztowego). Tym samym 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., nie został dotrzymany. Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] w K. zaskarżając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu wykazała jednak, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 29 lipca 2020 r. znak [...] została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 31 lipca 2020 r. i została skarżącej doręczona 10 sierpnia 2020 r. Wyjaśniła, że w dniu 5 sierpnia 2020 r. zostało skarżącej doręczone zaświadczenie potwierdzające wysokość i okres pozostały do wnoszenia opłaty przekształceniowej, również z daty 29 lipca 2020 r. znak sprawy [...], które to zaświadczenie zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 4 sierpnia 2020 r. Stanowisko Spółdzielni znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, a dodatkowo w przedłożonych wraz ze skargą dokumentach. Należy też zaznaczyć, że okoliczności o których mowa w skardze zostały zweryfikowane ponownie również przez organ II instancji. Przesyłając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organ przyznał, że termin na wniesienie odwołania został błędnie wyliczony. Skoro z przedstawionych wyżej ustaleń faktycznych w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 29 lipca 2020 r. zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, to należy uznać, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. Powyższe nakazywało więc uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ, uwzględniając stanowisko Sądu, przyjmie, iż odwołanie zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie i rozpozna je merytorycznie. Odnosząc się natomiast do żądania strony skarżącej uchylenia również decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazania sprawy do organu I instancji celem ustalenia opłaty za przekształcenie w prawidłowej wysokości należy wyjaśnić, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Konsekwencją tej zasady jest sposób ukształtowania postępowania odwoławczego, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 17, Warszawa 2021, kom. do art. 15). Nie jest zatem dopuszczalne kontrolowanie przez wojewódzki sąd administracyjny decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia było postanowienie stwierdzające wydanie postanowienia z uchybieniem terminu, a więc rozstrzygnięcie o charakterze formalnym. W myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Granice sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza zakwestionowane rozstrzygniecie organu II instancji, a nie materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego ukształtowany decyzją organu I instancji. W takiej sytuacji objęcie kontrolą sądu administracyjnego decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, stanowiłoby "wyjście" poza granice sprawy i naruszenie art. 135 p.p.s.a. Prowadziłoby także do naruszenia przywołanej wyżej zasady wynikającej z art. 15 k.p.a., gwarantującej stronie możliwość dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez organy administracji publicznej. Oznacza, to, że w przypadku gdy organ drugiej instancji nie rozpoznał sprawy stwierdzając przeszkody natury formalnej, Sąd, mimo uwzględnienia wniesionej skargi nie jest uprawiony do dokonania kontroli decyzji merytorycznej (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 288/09). Należy również wyjaśnić, że w ocenie sądu skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego – o co wnioskował organ – było niecelowe i prowadziłoby do bezzasadnego przedłużenia postępowania. Istotą mediacji jest pośredniczenie w poszukiwaniu konsensusu pomiędzy stronami. Stan faktyczny i prawny w sprawie był jednak bezsporny i nie budził wątpliwości. Warto podkreślić, że z art. 115 § 1 p.p.s.a. wynika, że przeprowadzenie postępowania mediacyjnego ma charakter fakultatywny i sąd nie jest związany wnioskiem strony w tym zakresie. Wreszcie również pełnomocnik Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] w K. w piśmie z dnia 25 stycznia 2021 r. dał jasny wyraz swojemu zdecydowanemu stanowisku odnośnie braku podstaw do prowadzenia mediacji w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I wyroku. Uwzględnienie skargi obligowało Sąd do orzeczenia o kosztach postępowania sądowego zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt II wyroku).