II SA/Kr 1367/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z s. w N. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 sierpnia 2023 r., nr SKO-ZP-415-303/22, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla w całości zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz [...] zp. z o.o. z siedzibą w N. S. kwotę 100 złotych (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 08.06.2021 r. numer WAU.RU.6730.101.2020.KG nr 101/2021 Prezydent Miasta Nowego Sącza ustalił na wniosek [...] sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, instalacyjną, murami oporowymi oraz małą architekturą na działce nr [...] w Obr. [...] w N. S. przy ul. [...]." Wnioskiem z dnia 30.05.2022 r. B. S. i A. S. reprezentowani przez A. G. zwrócili się do Prezydenta Miasta Nowego Sącza o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, podając za podstawę wniosku art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją, znak i data jak wyżej organ pierwszej instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z 08.06.2021 r. nr 101/2021 znak: WAU.RU.6730.101.2020.KG o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, instalacyjną, murami oporowymi oraz małą architekturą na działce nr [...] w Obr. [...] w N. S. przy ul. [...]." Wnioskodawcy zwrócili się również o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. W uzasadnieniu podali, że nie byli stronami ww. postępowania, a są właścicielami nieruchomości w N. S. przy ul. [...]. Podnieśli, że inwestycja będzie oddziaływać na ich nieruchomość z następujących względów: bliskie sąsiedztwo tak wysokiego obiektu z dużą ilością okien i balkonów zakłóci prywatność, albowiem mieszkańcy wyższych pięter będą mieli bezpośredni widok na ogród wnioskodawców i otoczenie wokół domu, dojazd do planowanej inwestycji będzie odbywał się drogą wewnętrzną bezpośrednio z ul. [...] przy której mieszkają i z której korzystają wnioskodawcy, co spowoduje znaczny hałas i natężenie ruchu. Ponadto wysoki budynek ograniczy dostęp światła dziennego do budynku położonego przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia 15.07.2022 r. organ wznowił postępowanie stwierdzając, że zachodzą wszelkie przesłanki formalne dające podstawę wszczęcia postępowania. Do akt załączono wypis z księgi wieczystej nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...] i [...] z której wynika, że właścicielem nieruchomości jest B. S.. Następnie w dniu 07.10.2022 r. organ wydał decyzję którą odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawcy nie zostali uznani za strony postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości mogą być stroną, wówczas gdy wykażą istnienie swojego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego (m.in. uchwała NSA z 25.09.1995 r, VI SA 13/95). Ustalając strony postępowania organ uwzględnia możliwe oddziaływanie przyszłej inwestycji biorąc pod uwagę m.in. przeznaczenie oraz gabaryty projektowanych obiektów. W niniejszej sprawie inwestycja to budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną. Z przedłożonej do wniosku koncepcji zagospodarowania terenu wynika, że inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego ze ścianą o wysokości 8,82 m od poziomu terenu istniejącego i w odległości 11,5m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]. Zatem jak uzasadnił organ planowana wysokość elewacji budynku jest mniejsza od odległości do nieruchomości wnioskodawców. Ponadto teren inwestycji oddzielony jest od działki wnioskodawców droga wewnętrzną (działką nr [...]). Podniesiono, że zarówno funkcja mieszkaniowa jak i charakter zabudowy, odległość terenu inwestycji od działki wnioskodawczyni, a także brak bezpośredniego sąsiedztwa z terenem inwestycji nie dają podstaw do uznania, że wnioskodawczyni za stronę postępowania. Podniesiono także, że A. S. nie został uznany za stronę postępowania, albowiem nie przysługuje mu prawo do działki nr [...] co ustalono na podstawie rejestru gruntów oraz wypisu z księgi wieczystej. Powoływanie się natomiast przez wnioskodawców na możliwość powstawania immisji nie jest wystarczające do uznania za stronę postępowania, gdyż wskazuje jedynie na istnienie interesu faktycznego. Od decyzji odwołanie wnieśli B. S. i A. S., którzy zarzucili: 1) Naruszenie art. 28 § 2 prawa budowlanego poprzez nie uznanie za strony postępowania właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących w terenem inwestycji tom jest B. S., A. S., podmiotu [...] Związku Działkowców ROD "[...]" a także innych osób będących właścicielami nieruchomość znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, 2) Naruszenie art. 6, 7 i 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy tym nie uwzględnienie, że inwestycja naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa, 3) Naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z którego wynika, że planowany obiekt musi odwzorowywać sąsiednią zabudowę. Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Od decyzji odwołanie wniosła także J. S., oraz M. S., który w odrębnych odwołaniach zarzucili: 1) Naruszenie prawa poprzez nieuznanie za strony postępowania właścicieli nieruchomości bezpośrednio przylegającej do działki, na której ma yć zrealizowane zamierzenie budowlane, tj. B. S., A. S., podmiotu [...] Związku Działkowców ROD "[...]" a także innych osób będących właścicielami nieruchomość znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu 2) Naruszenie art. 6, 7 i 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy tym nie uwzględnienie, że inwestycja naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa, bo nie będzie stanowić kontynuacji funkcji i zagospodarowania terenu. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie organu l instancji do uznania za stronę postępowania B. i A. S. oraz właścicieli Ogródków Działkowych [...], a także pozostałych właścicieli przyległych oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. SKO zaskarżoną do Sądu decyzją uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia z powodu: W rozpatrywanej sprawie z treści wniosku nie wynikało zdaniem organu w sposób ewidentny i nie budzący wątpliwości, że wniosek złożyły podmioty, które nie powinny być stroną postępowania. Kwestia ta podlegała zatem ustaleniom w toku postępowania już wznowionego - na podstawie dostępnych w sprawie materiałów i twierdzeń wnioskodawcy. W tej sytuacji prawidłowo organ l instancji wznowił postępowanie, a następnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do przyczyn wznowienia (art. 149§2k.p.a.). Właścicielem działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] jest tylko B. S., natomiast A. S. nie widnieje jako właściciel ani w księdze wieczystej nieruchomości, ani w rejestrze gruntów. Z tej przyczyny organ l instancji powinien ustalić z czego ww. wywodzi swój interes prawny i w tym celu wezwać A. S. do wykazania tego interesu. W aktach sprawy brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń poza załączeniem wydruku z księgi wieczystej oraz wypisu z rejestru gruntów. W pierwszej kolejności Kolegium zauważa, że działki nr [...] i [...] znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej oraz ogródków działkowych, zatem realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego trzykondygnacyjnego spowoduje zmianę dotychczasowego otoczenia, w szczególności iż, jak ustalił organ budynek wielorodzinny będzie znajdował się w odległości około 11m od budynku na działce [...]. Wskazano, że planowana inwestycja ze względu na jej charakter (tj. zabudowę wielorodzinną) będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie (działki nr [...] i [...]); bowiem w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy bez udziału skarżących zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (to jest sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez te osoby prawa własności na ich nieruchomości, nawet jeśli nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Interes prawny należy w tej sytuacji wywodzić z potencjalnej uciążliwości planowanej w sąsiedztwie wnioskodawców inwestycji. Podstawę prawną ich interesu prawnego stanowią zatem art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Stosownie natomiast do art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Działki nr [...] i [...] znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Doświadczenie życiowe wskazuje, że tego typu inwestycja oddziałuje na tereny sąsiednie, zwłaszcza te, które usytuowane są zaledwie kilka, bądź kilkanaście metrów od budynku wielorodzinnego. Zasięg oddziaływania i stopień uciążliwości takiej inwestycji jest znacznie większy niż zasięg oddziaływania inwestycji jak takiej np. dom mieszkalny jednorodzinny. Już z samego projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej widać, jak blisko usytuowane są nieruchomości wnioskodawcy od działki nr [...] i w jak bliskiej odległości będzie zlokalizowany budynek wielorodzinny na tej działce od budynku na działce nr [...], przy czym należy zauważyć, że z przedstawionego projektu wynika, że budynek wielorodzinny stanowi w zasadzie blok dwupiętrowy z tarasem na części dachowej. W takiej sytuacji próba argumentacji, iż projektowany budynek na działce nr [...] nie oddziałuje na działki znajdujące się przecież w najbliższym sąsiedztwie, w pobliżu których dotychczas istniała tylko zabudowa jednorodzinna i ogródki działkowe nie może zostać uwzględniona. Od powyższej decyzji sprzeciw złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w N. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a.), art. 140 i 141 kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że uzasadnienie decyzji w znacznej mierze opisuje przebieg postępowania, nie wskazuje natomiast na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie prawa i jakie w związku z tym okoliczności ma ustalić organ I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 1634, dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze zawężoną przez ustawodawcę granicę rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, wskazać należy, że organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jednocześnie, charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że ocena sądu nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie postępowania wznowieniowego, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej, wydanej w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Celem wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa. Podstawy wznowienia postępowania zostały w sposób enumeratywny wyliczone w art. 145 kpa. Jedną z nich jest zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 cyt.: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Gwarantowana w art. 10 § 1 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Zgodnie z art. 28 stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że sprzeciw jest zasadny. Sąd podziela stanowisko wyrażone w sprzeciwie, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. W żaden sposób bowiem organ II instancji nie wykazał, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jak również, że zakres ten jest na tyle znaczny, iż nie jest możliwe uzupełnienie w tym zakresie postępowania dowodowego przez organ II instancji na podstawie art. 136 k.p.a. W szczególności z akt sprawy wiadomo, w jakiej odległości od terenu inwestycji położone są działki podmiotów wnioskujących o wznowienie postepowania, na czym polega zamierzenie inwestycyjne, jakie są jego parametry, wiadomo także, że teren inwestycji jest oddzielony od działek wnioskodawców drogą wewnętrzną. Także okoliczność, czy właścicielem działek [...], [...] i [...] nie wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Z powodzeniem może to uczynić organ II instancji badając treść księgi wieczystej nr [...], z których wyciągi znajdują się w aktach sprawy. Analiza treści skarżonego rozstrzygnięcia prowadzi wręcz do wniosku, że organ II instancji posiadał pełną wiedzę co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, zaś "uchybienie" organu I instancji polegało w istocie na rozstrzygnięciu, którego organ II instancji nie podziela. Nie jest to sytuacja, w której znajduje zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem w ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do pełnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. zasądzając na rzecz wnoszącego sprzeciw kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.