II SA/Kr 1368/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu I. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, I. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121) oraz art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania I. M. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...]: 1) zatwierdzającej sporządzony przez geodetę uprawnionego F. G. projekt podziału nieruchomości położonej w M., obręb. [...] w ten sposób, że działka [...] o pow. 0,6715ha dzieli się na działki: [...] o pow. 0,1339ha, [...] o pow. 0,1277ha, [...] o pow. 0,1315ha, [...] o pow. 0,2820ha, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu [...] czerwca 2018 r.; 2) stwierdzającej, że podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1, 4, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1, la, art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 268 poz. 2663) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. G., C. G., I. M., J.S. zatwierdził 1. sporządzony przez geodetę uprawnionego F. G. projekt podziału nieruchomości położonej w M., obręb [...] w ten sposób że: działka [...] o pow. 0,6751 ha dzieli się na: dz.[...] o pow.0,1339 ha, dz.[...] o pow.0,1277 ha dz.[...] o pow.0,1315 ha dz.[...] o pow.0,2820 ha. Projekt podziału został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu [...].06.2018r.; 2. Podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście M. pod nazwą Z. w M. wraz z sołectwem C. dla obszaru wschodniej części Z. i został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] Powstałe w wyniku podziału działki położone są w terenach oznaczonych symbolem: 4MN1 – tereny zabudowy jednorodzinnej, 12KDW – drogi wewnętrzne, ZL – tereny lasów. Zbycie działek powstałych w wyniku podziału może nastąpić pod warunkiem zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Pismem z dnia 10 lipca 2018 r. odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. złożyła I. M.. Odwołująca się oświadczyła, że cofa swój wniosek o podział działki nr [...] położonej w M. obr. [...] Odwołująca się wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę zatwierdzenia planu podziału działki [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Odwołująca się wyjaśniła, że błędnie i w sposób nieuzasadniony zawyżono powierzchnię działki [...] o prawie 10a kosztem działki nr [...], która jest własnością odwołującej się i jej męża. Dodała także, że nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu, decyzja została jej doręczona przez innego wnioskodawcę, a nie przez pocztę, mimo iż organ nie miał wiedzy czy nie ma spornych interesów pomiędzy wnioskodawcami. Pismem z dnia 8 sierpnia 2018 r. pozostali wnioskodawcy: J.S., C. G., M. G. odnieśli się do odwołania I. M.. Podnieśli, że decyzja jest prawidłowa, tj. zasadna i zgodna z przepisami prawa. Geodeta w maju 2018 r. przeprowadzał dokumentację pomiarową i to ta stanowiła podstawę do wpisu w rejestrze gruntów. Przyczyną dokonania korekty (zmiany powierzchni działek) było dokonanie błędnego ustalenia operatem podziału działki w 1996 r. Dokonana zmiana nie jest wynikiem zmiany granic działki, a jedynie korektą ich matematycznego wyliczenia, dokonanie zmiany powierzchni nie narusza w żaden sposób prawa własności, które znajduje odzwierciedlenie w księdze wieczystej. Zmiana powierzchni działki [...] dotyczy jedynie gruntów leśnych (projektowanej działki [...]), a więc pozostaje poza obszarem podziału terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, czyli działek [...], [...], [...]. Ponadto zgodnie z ustaleniami, po dokonaniu podziału działki [...] I. M. ma otrzymać działkę [...] leżącą poza obszarem podziału. Wnioskodawcy stwierdzili również, że I. M. brała udział w postępowaniu i nie kwestionuje faktu, że otrzymała zaskarżoną decyzję. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] września 2018 r., którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że co do zasady cofnięcie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania powoduje, że organ powinien umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości jednak, że pozostali wnioskodawcy podtrzymują swój wspólny wniosek o podział nieruchomości, dlatego postępowanie nie mogło zostać przez Kolegium umorzone, w świetle bowiem art. 105 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Dalej organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił przepisy art. 93 ust. 1 i art. 97 ust. 1, 1a i 1b oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121), kładąc nacisk na ten ostatni przepis, zgodnie z którym: "Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Nie dotyczy to podziału, o którym orzeka sąd". Kontynuując argumentację, organ odwoławczy podał, że Burmistrz Miasta i Gminy M. wydając dnia [...] kwietnia 2018 r. postanowienie nr [...] opiniujące pozytywnie projekt podziału działki [...] obr. [...] wskazał jako załącznik nr 1 do tego postanowienia mapę sporządzoną przez geodetę mgr inż. T. G., z której wynika, że działka będąca przedmiotem podziału ma powierzchnię 0,5758ha. Zatwierdzając decyzją sporządzony przez uprawnionego geodetę F. G. projekt podziału tej samej nieruchomości, stwierdził natomiast, że podział został pozytywnie zaopiniowany omawianym wyżej postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2018 r., ale jednocześnie wskazał, że działka nr [...] będąca przedmiotem podziału ma powierzchnię 0,6751ha. Skoro istnieje spór między stronami co do powierzchni działki będącej przedmiotem podziału, to nie można prowadzić postępowania podziałowego, tylko organ powinien rozważyć zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozwiązania kwestii cywilnych pomiędzy współwłaścicielami. W świetle bowiem art. 199 k.c., który stosuje się odpowiednio, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Pismem z dnia 4 października 2018 r. I. M. złożyła sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej, a organ II instancji winien był orzec w sprawie merytorycznie; 2) naruszenie przepisu art. 15 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy w sytuacji, gdy organ II instancji dysponował całością materiału dowodowego istotnego w sprawie, a z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika w takiej sytuacji obowiązek organu do wydania decyzji reformatoryjnej, a nie kasatoryjnej; 3) naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż przewidziane w art 97 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odesłanie do procedury z art. 199 Kodeksu cywilnego stanowi przesłankę zawieszenia związaną z koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd – podczas gdy postępowanie oparte na art. 199 k.c. takim zagadnieniem wstępnym nie jest; 4) naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do zarzutów i okoliczności faktycznych wskazanych przez skarżącą w odwołaniu, co uniemożliwia skarżącej weryfikację prawidłowości rozstrzygnięcia SKO. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. 2. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). 3. Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter li tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej – toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Jednak nie jest tak do końca. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jego ustalenie zasadza się na wykładni normy konkretyzowanej, ściśle biorąc – jej hipotezy. Co do zasady od wykładni normy konkretyzowanej (a więc od wykładni prawa materialnego) powinna się też zaczynać kontrola legalności decyzji kasacyjnej. 4. Konstrukcja sprzeciwu implikuje jednak daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę bądź też taki czy inny zespół przesłanek) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik dotyczy (art. 64b § 3 p.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych (co do wykładni normy materialnej i częściowej subsumpcji stanu faktycznego pod jej hipotezę) przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. 5. W niniejszym przypadku materialnoprawnym punktem odniesienia są przepisy – przede wszystkim art. 93 i 97 – ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), które kreują prawną możność i opisują przesłanki podziału nieruchomości. Organ pierwszej instancji zweryfikował je pozytywnie i orzekł o zatwierdzeniu sporządzonego przez geodetę uprawnionego F. G. projektu podziału nieruchomości położonej w M., obręb. [...] w ten sposób, że działka [...] o pow. 0,6715ha dzieli się na działki: [...] o pow. 0,1339ha, [...] o pow. 0,1277ha, [...] o pow. 0,1315ha, [...] o pow. 0,2820ha, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. Na tle uzasadnienia decyzji organu odwoławczego rysują się dwa powody, dla których organ ten uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji: pierwszy to cofnięcie przez jednego ze współwłaścicieli (I. M.) wniosku o podział nieruchomości, a drugi to wątpliwości tudzież spór co do powierzchni działki mającej być przedmiotem podziału. W ocenie Sądu, powody te, w ujęciu zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, nie wyczerpują przesłanek decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Cofnięcie przez jednego ze współwłaścicieli (I. M.) wniosku o podział nieruchomości samo przez się nie jest okolicznością implikującą konieczność ponownego wyjaśniania elementów faktualnych sprawy – jest to okoliczność czy też oświadczenie strony, które wymaga oceny materialnoprawnej i rozważenia pod względem tego, czy i ewentualnie jakie skutki powoduje. Hipotetycznie rzecz ujmując, można tu brać pod uwagę w szczególności: kwestię zdekompletowania elementów konstytutywnych sprawy i tym samym bezprzedmiotowości postępowania (gdyby uznać, że złożenie wniosku przez wszystkich współwłaścicieli warunkuje czynności jurysdykcyjne), kwestię zaistnienia przesłanki negatywnej uniemożliwiającej wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia (gdyby uznać, że zgodny wniosek współwłaścicieli nie warunkuje czynności jurysdykcyjnych, lecz sytuuje się pośród determinant rozstrzygnięcia), kwestię zaistnienia zagadnienia wstępnego (gdyby w tych kategoriach traktować zagadnienie, które rozstrzyga sąd powszechny na podstawie art. 199 k.c.). Na marginesie warto dodać, że kwestia ewentualnego uchylenia decyzji pierwszoinstacyjnej i umorzenia postępowania może być rozważana nie tylko przez pryzmat art. 105 § 2 k.p.a. – jak przyjął organ odwoławczy – ale także przez pryzmat art. 105 § 1 k.p.a. Zważywszy na charakter niniejszego postępowania jako postępowania wywołanego sprzeciwem Sąd nie jest władny wypowiadać się co do tego, jaka powinna być ocena materialnoprawna odnośnej okoliczności (cofnięcia wniosku przez jednego ze współwłaścicieli). Istotne – z punktu widzenia kontroli zaskarżonej decyzji – jest jednak to, że ocena, o której mowa, oraz jej uzewnętrznienie w postaci określonego rozstrzygnięcia bądź innych czynności procesowych pozostaje w gestii organu odwoławczego; nie ma potrzeby przenoszenia ich na organ pierwszej instancji. Gdy zaś idzie o wątpliwości tudzież spór co do powierzchni działki mającej być przedmiotem podziału, to trzeba zauważyć, iż mogą one mieć znaczenie tylko w razie uznania, że mimo cofnięcia wniosku przez jednego ze współwłaścicieli sprawa administracyjna nadal istnieje i nadal pozostaje otwarta możliwość jej pozytywnego rozstrzygnięcia. Nawet w takim przypadku jednak wydanie decyzji kasacyjnej z powodu wątpliwości, o których mowa, nie byłoby uzasadnione, a w każdym razie – bez próby ich wyjaśnienia choćby w trybie art. 136 k.p.a. – co najmniej przedwczesne. 6. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.