II SA/Kr 1369/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. N. i M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 1 lipca 2011 r. znak [....] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 217 § 2 pkt 1, art. 219 K.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza B. z dnia 14 marca 2011 r. nr [....] orzekające o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzenia inwestycyjnego pn.: "zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na punkt handlowy branży przemysłowej" projektowanego na parceli [....], położonej w B. , przy ul. [....] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. W uzasadnieniu organ podał, że zaskarżonym postanowieniem organ l instancji orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzenia inwestycyjnego pn.: "zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na punkt handlowy branży przemysłowej", projektowanego na parceli nr [....] , położonej w B. , przy ul. [....] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ l instancji wskazał, że z przeprowadzonej analizy zapisów planu wynika, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na punkt handlowy spowoduje zwiększenie przewagi funkcji usługowej nad mieszkalną a w konsekwencji będzie to niezgodne z funkcją dominującą obszaru. Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z planem miejscowym znajduje się bowiem w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej lub wolnostojącej, oznaczonym symbolem B.236.M3, gdzie funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zwarta lub wolnostojąca. Działka nr [....] , na której inwestorzy zamierzają dokonać zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na punkt handlowy branży przemysłowej, zabudowana jest budynkiem mieszkalnym (nieużytkowanym) o powierzchni 95,5 m2, budynkiem warsztatu diagnostyki samochodowej o pow. 217,50 m2. Na działce znajduje się również stacja obsługi LPG. Zdaniem organu działka ma charakter działki usługowej, albowiem istniejąca na niej zabudowa usługowa w sposób znaczący dominuje nad zabudową mieszkalną. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli K.N. oraz M.N. . Badając dopuszczalność wniesionych zażaleń Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że zażalenie M.N. zostało wniesione z uchybieniem terminu ustawowego, natomiast zażalenie K.N. zostało złożone prawidłowo w terminie, ale rozpoznało oba zażalenia. Strona żaląca się zakwestionowała interpretację zapisów planu dokonaną przez organ l instancji. Zdaniem żalącego się zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na punkt handlowy branży przemysłowej, projektowanego na parceli nr [....] , położonej w B. , przy ul. [....] jest możliwa do realizacji. W uzasadnieniu swego stanowiska K.N. dokonał obliczeń powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w myśl ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. dotyczących przeznaczenia dopuszczalnego. Kolegium Odwoławcze powołało się na treść art. 217 § 2 K.p.a., który wyróżnia dwie samodzielne przesłanki do wydawania zaświadczenia: wydanie zaświadczenia uzależnione jest od przepisu prawa, który wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub o wydaniu zaświadczenia decyduje interes prawny po stronie wnioskodawcy w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W sytuacji braku interesu prawnego, organ ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Kolegium Odwoławcze podniosło, że o tym, z którą z wymienionych podstaw przy wydawaniu zaświadczenia mamy do czynienia, decyduje treść wniosku. Wniosek K.N. oraz M.N. z dnia 24 lutego 2011 r. dotyczył wydania informacji dotyczącej udziele4nia odpowiedzi na pytanie, czy zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [....] położonej przy ul. [....] w B. na punkt handlowy branży przemysłowej jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Burmistrz B. przyjął, że wnioskodawcy domagają się urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, gdyż wymagał tego przepis prawa. Przyjęcie, jako podstawy prawnej wniosku przepisu art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. wynika z postanowienia tegoż organu z dnia 14 marca 2011 r. bowiem Burmistrz postanowił odmówić wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego z założeniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku przepisem prawa, na podstawie, którego wnioskodawca mógł ubiegać się o wydania zaświadczenia, był art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.). Przy założeniu więc, że zaświadczenie miało stanowić załącznik do wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, organ trafnie postanowił odmówić wydania zaświadczenia, w sytuacji jeżeli zmieniony sposób użytkowania obiektu nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium Odwoławcze w całej rozciągłości poparło stanowisko organu l instancji. Dokonana analiza zapisów planu Gminy B. jest prawidłowa. Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z planem miejscowym znajduje się w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej lub wolnostojącej, oznaczonym symbolem B.236.M3, gdzie funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zwarta lub wolnostojąca. Działka nr [....] , na której inwestorzy zamierzają dokonać zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na punkt handlowy branży przemysłowej, zabudowana jest budynkiem mieszkalnym (nieużytkowanym) o powierzchni 95,5 m2, budynkiem warsztatu diagnostyki samochodowej o pow. 217,50 m2. Na działce znajduje się również stacja obsługi LPG. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, organ l instancji prawidłowo ocenił, że działka ma charakter działki usługowej, albowiem istniejąca na niej zabudowa usługowa w sposób znaczący dominuje nad zabudową mieszkalną. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, złożyli K.N. i M.N. W skardze podnieśli, że nie zgadzają się z postanowieniem Kolegium. Wskazali, że działka nr [....] położona przy ul. [....] w B. znajduje się w jednostce strukturalnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. w obszarze oznaczonym symbolem B.236.M3. Funkcją dominującą na tych obszarach jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zwarta lub wolnostojąca, dopuszcza się realizację usług nieuciążliwych poza budynkiem mieszkalnym jako wydzielonego lokalu użytkowego o powierzchni użytkowej nie przekraczającej 30% powierzchni użytkowej planowanego na działce budynku mieszkalnego lun nie zajmującego więcej niż 15% powierzchni działki, a także budynków parterowych gospodarczych i garaży, pod warunkiem zachowania maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy na działce - 50% powierzchni działki. Skarżący dodali, że powierzchnia działki nr [....] wynosi 3230 m2. Na podstawie zapisu 15% powierzchni działki to powierzchnia 484,50 m2, na której można posiadać zabudowę usługową. Skarżący uważają, że brak zapisu precyzyjnego w miejscowym planie stosunku co do wielkości dopuszczających do powierzchni usługowej, a zatem interpretacja zapisów powinna być na korzyć inwestora. W związku z powyższym Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Jedynym kryterium kontroli stosowanym przez sąd administracyjny jest zbadanie zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, żadne względy celowościowe bądź etyczne nie mogą warunkować oceny prawidłowości działania administracji. Istotą sporu w tej sprawie jest ustalenie, czy wnioskowana przez skarżących treść zaświadczenia jest zgodna z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zwrócili się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [....] w miejscowości B. na punkt handlowy branży przemysłowej (działalność usługowa) jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. z dnia 15 listopada 2005 r. (uchwała Rady Miejskiej w B. Nr XXXIII/313/05) – zwanej dalej w skrócie "planem miejscowym". Skarżący wskazali, że działka nr [....] ma powierzchnię 3230 m2, na działce tej znajduje się budynek mieszkalny o powierzchni 95,5 m2, budynek usługowy o powierzchni 217,5 m2, budynek stacji obsługi LPG o powierzchni 10,5 m2 oraz zbiorniki LPG o powierzchni 8,75 m2. Wnioskowana zmiana sposobu użytkowania dotyczyła budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 22,36 m2. Organy w tej sprawie przyjęły, że w związku z treścią planu miejscowego, który objął ww. działkę jednostką B.236.M3, projektowana zmiana sposobu użytkowania nie będzie zgodna z planem miejscowym, co musiało skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W aktach sprawy znajduje się zarówno część tekstowa planu miejscowego, jak i część graficzna. Z części graficznej planu miejscowego wynika, że działka nr [....] znajduje się w zdecydowanej części w obszarze B.236.M3, natomiast jedynie w niewielkim fragmencie w obszarze B.237.ZU (akta administracyjne sprawy, karta nr 10). Zgodnie z częścią tekstową planu miejscowego obszar ZU to tereny zieleni urządzonej, tzn. zieleni urządzonej parków, skwerów, zieleńców, cmentarzy, itp. Rozdział II pkt 2.1.7. lit. b tiret pierwsze planu miejscowego zakazuje realizacji budynków mieszkalnych i usług nie związanych z funkcją dominującą. Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na punkt handlowy branży przemysłowej w jednostce ZU nie jest zgodna z planem miejscowym. Wprawdzie organy administracji nie rozważały zgodności wniosku o wydanie zaświadczenia o określonej treści z ustaleniami planu miejscowego dla jednostki B.237.ZU, ale ta wadliwość nie ma znaczenia dla rozpoznania tej sprawy. Obszar ZU obejmuje tylko kilka procent powierzchni działki nr [....] i ta część działki nie obejmuje usytuowanego budynku gospodarczego, co do którego skarżący domagali się wydania zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym projektowanej zmiany jego sposobu użytkowania. Organy skupiły się na obszarze M3 (B.236.M3). Zgodnie z rozdziałem II pkt 2.1.3 planu miejscowego funkcją dominującą na tym obszarze jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zwarta lub wolnostojąca. Jednym z nakazów obejmujących ten obszar jest nakaz realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, o maksymalnej wysokości od poziomu terenu przy najniżej położonym narożniku budynku do kalenicy dachu wynoszącym 9 metrów. Jako nakaz określa plan miejscowy wskaźnik intensywności zabudowy maksymalnie do 0,4. Wśród zakazów plan miejscowy określa zakaz realizacji funkcji usługowych i przemysłowych, których oddziaływanie na środowisko o poziomie przekraczającym określone przepisami odrębnymi poziomy dopuszczalne wykracza poza granice terenu, do którego inwestor przedsięwzięcia ma tytuł prawny. Drugi zakaz dotyczy trasowania tranzytowych linii infrastruktury technicznej. Plan miejscowy w punkcie 2.1.3. lit. c tiret pierwsze-czwarte określa dopuszczalne zagospodarowanie nieruchomości w obszarze M3. Dopuszczenia te są następujące: 1) dopuszcza się adaptację istniejących budynków na cele mieszkaniowe; 2) dopuszcza się realizację usług nieuciążliwych w obrębie budynku mieszkalnego na maksymalnie 50 % jego powierzchni użytkowej; 3) dopuszcza się lokalizację usług poza budynkiem mieszkalnym, jako wydzielonego lokalu użytkowego o powierzchni użytkowej nie przekraczającej 30 % powierzchni użytkowej planowanego na działce budynku mieszkalnego lub nie zajmującego więcej niż 15 % powierzchni działki, a także parterowych budynków gospodarczych i garaży, pod warunkiem zachowania maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy na działce – 50 % jej powierzchni; 4) dopuszcza się, aby forma budynków nawiązywała do lokalnych tradycji i do cech krajobrazu kulturowego gminy. W ocenie organów administracji wnioskowana treść zaświadczenia nie jest zgodna z zakresem dopuszczenia objętym wyżej przytoczonym pkt 3. Organy podnoszą bowiem (w istocie głównie organ I instancji), że w tym obszarze dopuszczalna jest działalność usługowa przy budynkach mieszkalnych. Wskazują, że zawsze musi istnieć odpowiednia proporcja między podstawowym przeznaczeniem (zabudową mieszkaniową) a przeznaczeniem dopuszczalnym (zabudową usługową). Funkcja mieszkaniowa musi mieć przewagę nad funkcją usługową. Powołany punkt posługuje się pojęciem "lokal użytkowy" w liczbie pojedynczej, i to podkreśla, że na działce może znajdować się tylko pojedynczy obiekt usługowy. Na obszarze M3 35 % jej terenu powinno być niezabudowane, 15 % przeznaczone pod zabudowę usługową, a 50 % pod zabudowę mieszkaniową. Na działce nr [....] już dominuje zabudowa usługowa, a wnioskodawcy nie zamierzają rozbudować budynku mieszkalnego. Tym samym konkludują organy, że zmiana sposobu użytkowania wnioskowana przez skarżących jest niezgodna z planem miejscowym. W ocenie Sądu tak przeprowadzona wykładnia przepisów planu miejscowego nie jest właściwa. Istotnie obszar M3 jako przeznaczenie podstawowe zakłada za budowę mieszkaniową, a jako przeznaczenie dopuszczalne – między innymi zabudowę usługową. O tym jednak, pod jakimi warunkami ma nastąpić ustalenie dopuszczalności zabudowy usługowej rozstrzygać powinien sam plan miejscowy i plan ten w pkt 2.1.3 lit. c tiret trzecie to określa. Treść tego punktu nie jest precyzyjna, ale to nie powinno obciążać wnioskodawców. Zgodnie bowiem z tym punktem dopuszcza się lokalizację usług poza budynkiem mieszkalnym pod następującymi warunkami: a) jako wydzielonego lokalu użytkowego o powierzchni użytkowej nie przekraczającej 30 % powierzchni użytkowej planowanego na działce budynku mieszkalnego, lub b) jako wydzielonego lokalu użytkowego nie zajmującego więcej niż 15 % powierzchni działki, lub c) jako parterowych budynków gospodarczych i garaży pod warunkiem zachowania maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy na działce – 50 % jej powierzchni. Tak punkt ten interpretuje Sąd i w ocenie Sądu do takich wniosków doszedł również organ I instancji błędnie jednak przyjmując, że zawsze powierzchnia jednego (i tylko jedynego) lokalu usługowego nie może być większa niż powierzchnia budynku mieszkaniowego. Plan miejscowy definiuje pojęcie funkcji dominującej jako funkcję przeważającą na danym obszarze, która w sposób znaczący decyduje o jej przeznaczeniu (rozdział I pkt 1.6 lit. f planu miejscowego). Plan miejscowy definiuje również znaczenie pojęcia "dopuszczenie" jako możliwość realizacji danego ustalenia po spełnieniu określonych warunków (rozdział I pkt 1.6 lit. h planu miejscowego). Powyższe oznacza, że mówiąc o funkcji dominującej nie było dopuszczalnym, w świetle przepisów planu miejscowego, interpretacja, że w obszarze M3 wielkość zabudowy mieszkaniowej musi być większa niż zabudowy usługowej. Zapewne taki był zamiar Rady Miejskiej w B. , ale uchwalony przez nią plan miejscowy określa jedynie to, że funkcja dominująca dotyczy funkcji zagospodarowania danego terenu, a dopuszczenie innego sposobu zagospodarowania dotyczy określenia warunków, po spełnieniu których zagospodarowanie dopuszczalne może zostać zrealizowane. W nawiązaniu do tego pkt 2.1.3 lit. c (rozdział II) planu miejscowego tak określa warunki dopuszczalnego zagospodarowania, że ustępuje ono wobec zagospodarowania podstawowego pod względem jego parametrów (głównie powierzchni zabudowy). Innymi słowy funkcja dominująca i dopuszczenie to kierunki zagospodarowania terenu, które muszą zostać sprecyzowane w treści szczegółowej planu miejscowego. Jeżeli tak, to o tym, czy zagospodarowanie dopuszczalne jest zgodne z planem miejscowym rozstrzygają jedynie warunki tego zagospodarowania objęte – w tej sprawie – pkt 2.1.3 lit. c tiret trzecie planu miejscowego. Jedną zaś z tych możliwości jest umożliwienie lokalizacji zabudowy usługowej jako wydzielonego lokalu użytkowego nie zajmującego więcej niż 15 % powierzchni działki. To wynika wprost z treści powołanego punktu i niezależnie od intencji organów, taka możliwość wynika z planu miejscowego. Trafnie na to powołali się skarżący. Sąd nie podziela również i tego stanowiska organów administracji, zgodnie z którym pkt 2.1.3 lit. c tiret trzecie planu miejscowego dopuszcza jedynie lokalizowanie jednego lokalu użytkowego. Punkt ten określa również, że na tym obszarze dopuszczalny jest budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący (pkt 2.1.3 lit. a tiret pierwsze) lub budynek mieszkalny (pkt 2.1.3 lit. c tiret trzecie) i w obu tych przypadkach posłużono się liczbą pojedynczą. Czy oznaczałoby to, że na nieruchomości objętej obszarem M3 można zrealizować zawsze tylko jeden budynek mieszkalny, bez względu, np. na jej powierzchnię? W ocenie Sądu posłużenie pojęciem lokal użytkowy w liczbie pojedynczej nie oznacza, że tylko jeden taki lokal może być zrealizowany na działce objętej obszarem M3 (analogicznie jak budynek mieszkalny), natomiast ważnym jest, aby jeden lub kilka lokali użytkowych spełniało warunki wynikającej z pkt 2.1.3 lit. b i c planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że organy w tej sprawie niezasadne odmówiły wydania zaświadczenia powołując się na sprzeczność miedzy treścią wnioskowanego zaświadczenia a treścią obowiązującego planu miejscowego. Stanowi to naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 K.p.a. Sąd również wskazuje na jeszcze jedną wadę, ale dotyczącą organu odwoławczego. Postanowienie organu I instancji odebrał M.N. w dniu 15 marca 2011 r. (akta administracyjne, karta nr 20), a K.N. w dniu 18 marca 2011 r. (akta administracyjne, karta nr 22). Termin do wniesienia zażalenia wynosił 7 dni, a z pieczęci znajdującej się na zażaleniu wynika, że wpłynęło ono 23 marca 2011 r. (akta administracyjne, karta nr 26). Sam organ odwoławczy stwierdził, że zażalenie M.N. zostało wniesione z uchybieniem terminu, ale nie wiadomo, czy zażalenie to zostało złożone osobiście, czy też nadano je w urzędzie pocztowym. W aktach sprawy brakuje ewentualnej koperty zawierającej zażalenie. Porównując datę 15 marca i 23 marca zasadnym było przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania zmierzającego do ustalenia, czy rzeczywiście zachowany został termin do wniesienia zażalenia. Gdyby natomiast rzeczywiście zażalenie jednej ze stron wpłynęło po terminie, należało wydać stosowne postanowienie na podstawie art. 134 K.p.a., a nie rozpoznawać sprawę z zażaleń M.N. i K.N. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził istotne naruszenie przepisów procedury administracyjnej i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie organ administracyjny winien uwzględnić pogląd wyrażony w tej sprawie przez sąd administracyjny.