II SA/Kr 1369/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Z. R., M. R. i Z. R. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 29 sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku uchyla zaskarżoną decyzję. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki decyzją nr [...] z dnia 7 maja 2019 r. znak: [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. tj.: 1) Z. R. 2) Z. R. 3) M. R. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w K. odłączenie kominka, zlokalizowanego w pokoju na I piętrze od przewodu kominowego nr [...] usytuowanego w pionie kominowym o nr [...] (numeracja przewodów oraz pionów zgodna z inwentaryzacją graficzną wykonaną przez mistrza kominiarskiego A. N., będącą załącznikiem do opinii kominiarskiej nr [...] z dnia 11 stycznia 2019 r.). Określono termin wykonania obowiązku na 1 września 2019 r. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez Z. R., M. R. i Z. R. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 29 sierpnia 2018 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł: Na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.) nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K.: 1) Z. R. 2) Z. R. 3) M. R. usunięcie w terminie do dnia 31 października 2019 r. stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w K., poprzez odłączenie kominka, zlokalizowanego w pokoju na I piętrze od przewodu kominowego nr [...] usytuowanego w pionie kominowym o nr [...] (numeracja przewodów oraz pionów zgodna z inwentaryzacją graficzną wykonaną przez mistrza kominiarskiego A. N., będącą załącznikiem do opinii kominiarskiej nr [...] z dnia 11 stycznia 2019 r.). W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, w ramach którego decyzją nr [...] z dnia 26 listopada 2001 r. znak: [...], na podstawie art. 66 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2000 r., poz. 1126 z późn. zm.) PINB nakazał Z. R., właścicielowi budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w K. usunięcie w terminie do dnia 30 kwietnia 2002 r. stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] w K., zgodnie z protokołami nr [...] z dnia 16 stycznia 1998 r. i [...] z dnia 1.09.1999r. z okresowej kontroli przewodów kominowych, sporządzonych przez Mistrza Kominiarskiego A. D. (...). Po rozpatrzeniu odwołania M. P. i Z. P. oraz Z. R., MWINB decyzją z dnia 29 kwietnia 2008 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku postępowania odwoławczego MWINB dokonał sprawdzenia prawidłowości przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania uznając, iż został w realiach niniejszej sprawy zdefiniowany w sposób prawidłowy i pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Jednakże MWINB dostrzegł, że w decyzji PINB nastąpiła niezamierzona omyłka w brzmieniu nazwiska zobowiązanych poprzez zamianę podwójnych liter "ss" na literę "s", dokonał w tym zakresie reformacji zaskarżonej decyzji. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja prawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego oraz skarżonej decyzji organu I instancji, którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. nakazano współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych w przedmiotowym budynku. W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że w związku z nie wyprowadzeniem pionu kominowego, do którego podłączony jest kominek zlokalizowany w pokoju na I piętrze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., ponad połać dachową budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., występuje realne zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. i w związku z tym organ zobligowany jest do podjęcia działań mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzkiego. Zachodzą przesłanki wyrażone w ww. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego (nieodpowiedni stan techniczny przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K., mogący powodować zagrożenie dla zdrowia i życia jego mieszkańców), co obliguje organy nadzoru budowlanego do władczego działania (wydania stosownej decyzji nakazowej) mającego na celu likwidację stwierdzonego stanu. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w przedmiotowym budynku mieszkalnym w pokoju na I piętrze znajduje się kominek podłączony (zgodnie ze szkicem orientacyjnym sporządzonym przez mistrza kominiarskiego A. N., stanowiącym załącznik do opinii kominiarskiej nr [...] z dnia 11 stycznia 2019 r., vide: fotokopia - k. 40 akt PINB znak: [...]) do przewodu kominowego nr [...] w pionie kominowym nr [...]. Pion kominowy nr [...] jest zaniżony w stosunku do sąsiedniego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K.. W związku z powyższym użytkowanie kominka podłączonego do ww. pionu kominowego, w tym stanie może zagrażać życiu i zdrowiu mieszkańców budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K.. W załączniku do opinii kominiarskiej nr [...] z przeprowadzonych oględzin urządzeń grzewczo-kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K., z dnia 11 stycznia 2019 r., sporządzonej przez mistrza kominiarskiego A. N., wskazano: Pion kominowy należy wyprowadzić ponad dach zgodnie z PN-89/B10425 (przewód dymowy ok. 1 mb, przewody wentylacyjne ok. 0,5 mb) (...) Pozostałe nieprawidłowości w podłączeniach do przewodów kominowych nie zagrażają życiu lokatorów ale mają wpływ na warunki higieniczno- sanitarne (k. 44 akt PINB znak: [...]). Mając na uwadze uchwałę Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia 15 stycznia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. 812) w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej K. ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, niezasadnym byłoby wydanie nakazu wykonania robót budowlanych wyszczególnionych w ww. załączniku do opinii kominiarskiej nr [...] z dnia 11 stycznia 2019 r., tj.: wykonanie nadbudowy pionu kominowego nr [...]. MWINB podziela stanowisko organu I instancji, iż odłączenie kominka, zlokalizowanego w pokoju na I piętrze budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K. od przewodu kominowego nr [...] usytuowanego w pionie kominowym o nr [...] będzie dla zobowiązanych metodą najbardziej korzystną finansowo i technologicznie, a jednocześnie doprowadzi do usunięcia występujących nieprawidłowości i wyeliminowania zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Organ odwoławczy wskazuje także (odpowiadając w tym miejscu na jeden z zarzutów odwołujących), iż dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy nie ma także znaczenia, kto doprowadził do powstania ujawnionych nieprawidłowości. Organ nadzoru budowlanego ujawniając niewłaściwy stan techniczny nie bada przyczyn takiego stanu rzeczy ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Bez znaczenia pozostaje zatem fakt, jakie były przyczyny powstania nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w K. (np. nielegalnie prowadzone roboty budowlane w sąsiednim budynku). Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. R., M. R., Z. R.. Zwrócili uwagę na zapisy Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 15 stycznia 2016 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej K. ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. W kominku, a także na całej kondygnacji domu brak instalacji zasilania gazem ziemnym lub olejem opałowym, stąd obiekt o którym mowa w decyzji przestał być kominkiem w rozumieniu treści uchwały, to znaczy - obiektem, który "wydziela ciepło poprzez bezpośrednie przenoszenie ciepła" - § 2 pkt. 2a Uchwały i w którym dopuszcza się stosowanie wyłącznie następujących rodzajów paliw: 1) gazu ziemnego lub innego rodzaju gazu palnego, 2) lekkiego oleju opałowego Gdy zaś nie następuje spalanie paliw - nie ma miejsca powstawanie spalin, a to wyłącznie one mogą stanowić zagrożenie czyjegokolwiek zdrowia i życia. Z dniem 1 września 2019 dawny kominek stał się obiektem wspomagającym wentylację domu - poprawiając jego warunki higieniczno – sanitarne. Skarżący wnieśli dodatkowo, by WSA zobligował autora decyzji do sprecyzowania, w jaki sposób użytkowanie kominka podłączonego do pionu kominowego nr [...], prawidłowo wyprowadzonego ponad dach budynku przy ul. [...] w K. - miałoby zagrażać zdrowiu i życiu mieszkańców budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. (str. 4 decyzji). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja podlega uchyleniu uwagi na naruszenie przepisów postępowania tj. niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 1997 r. Jest to istotny kontekst zaskarżonej decyzji, który Sąd uwzględnił przy wyrokowaniu. W zaskarżonej decyzji przyjęto, że zastosowanie znajdzie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w jego obecnym brzmieniu: "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazał pkt 1 i 3 stwierdzając jednocześnie, że w sprawie zaistniał "nieodpowiedni stan techniczny przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K., mogący powodować zagrożenie dla zdrowia i życia jego mieszkańców" (str. 4 zaskarżonej decyzji). Wynika to z faktu, że pion kominowy, (do którego podłączony jest kominek znajdujący się w pokoju na pierwszym piętrze) jest zaniżony w stosunku do sąsiedniego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K.. W zaskarżonej decyzji stwierdza się: "W związku z powyższym użytkowanie kominka podłączonego do ww. pionu kominowego, w tym stanie może zagrażać życiu i zdrowiu mieszkańców budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K.". To ostatnie stwierdzenie może sugerować, że w istocie organ oparł się na przesłance z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdzie mowa jest o sposobie użytkowania obiektu budowlanego. Kwestia użytkowania kominka i przewodów kominowych w okolicznościach niniejszej sprawy wysuwa się na pierwszy plan. Trzeba zwrócić uwagę, że organy obu instancji uznały za wystarczające nakazanie odłączenia kominka od przewodu kominowego. Ustalono, że nieodpowiedni stan techniczny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane polega na tym, że komin jest zbyt niski w stosunku do budynku sąsiedniego, a jednocześnie przyjęto, że odłączenie przewodu kominowego od kominka zlikwiduje zagrożenie życia i zdrowia oraz usunie stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny. Organy przyjęły, że z punktu widzenia art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dopuszczalne i wystarczające będzie uniemożliwienie użytkowania przewodów kominowych, bez konieczności podwyższenia komina ponad dach budynku sąsiedniego. Organy nadzoru budowlanego, zatem ściśle powiązały stwierdzone przez siebie nieprawidłowości stanu technicznego oraz zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców nie z samym zaistnieniem określonej konfiguracji budynku i komina, lecz z użytkowaniem tegoż komina, przewodu kominowego i kominka. Jednocześnie organ odwoławczy nie odniósł się do zawartego w odwołaniu twierdzenia stron, iż kominek, o którym mowa od lat jest nieużywany i w związku z tzw. "uchwałą antysmogową" od 1 września 2019 r. będzie podlegał bezwzględnemu zakazowi użytkowania. Organ nie zweryfikował pierwszej ze wskazanych okoliczności, co może być istotne dla rozstrzygnięcia. Powstaje bowiem pytanie, czy w ogóle można mówić o zagrożeniu życia lub zdrowia na skutek użytkowania kominów, które użytkowane nie są "od lat". Trzeba też pamiętać, że postępowanie toczyło się ponad dwadzieścia lat i brak jest informacji, by w tym czasie nastąpiły jakieś niebezpieczne zdarzenia – w tej sytuacji zagrożenie to trudno uznać za realne. Dodatkowo w decyzji organu I instancji stwierdzono, iż Z. i Z. R. podczas oględzin poinformowali, iż w 2013 roku dokonali zmiany sposobu ogrzewania przedmiotowego budynku z ogrzewania kotłem na paliwo stałe na kocioł gazowy kondensacyjny w oparciu o dotację celową z budżetu miasta K.. Okoliczność ta, o ile zostanie potwierdzona, może również przemawiać za przyjęciem, że sam kominek, jak i podłączone do niego przewody kominowe nie są użytkowane, a zatem nie mogą powodować żadnego zagrożenia. Słusznie również skarżący zwracają uwagę, że w zaskarżonej decyzji mowa jest o tym, że zaniżenie pionu kominowego nr [...] w stosunku do budynku przy ul. [...] "może zagrażać życiu i zdrowiu mieszkańców budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K.". Takie stwierdzenie budzi wątpliwości. Być może jest to wynikiem omyłki i chodziło o zagrożenie dla mieszkańców budynku, w stosunku do którego kominy są zbyt niskie tj. budynku przy ul. [...], niemniej jednak cytowane stwierdzenie podważa zaistnienie przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wątpliwości Sądu budzi również ta część zaskarżonej decyzji, w której organ stwierdza, że "dla ostatecznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma także znaczenia, kto doprowadził do powstania ujawnionych nieprawidłowości". Stwierdzenie to jest niezgodne z dotychczasowym stanowiskiem MWINB prezentowanym w niniejszej sprawie. Na przykład w decyzji z dnia 29 kwietnia 2008 r. nr [...] wskazano między innymi: "Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien ustosunkować się do zarzutu P. Z. R., iż kwestia nieprawidłowej wysokości kominów w jego budynku może być spowodowana nadbudową budynku P.P.P.". Mimo, iż nie wynika to z akt sprawy, Sądowi z urzędu wiadomo, iż decyzja MWINB poddana została kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. II SA/Kr 657/08 oddalił skargę. Wyrok jest prawomocny. Już wcześniej w niniejszej sprawie MWINB stanął na tym samym stanowisku - w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2000 r. stwierdził: "W toku prowadzonego postępowania nie została wyjaśniona, jaka jest przyczyna zaistniałej nieprawidłowości przewodu kominowego w budynku przy ul. [...] nr [...]. Nie wyjaśniono, jaki związek ma dokonana nadbudowa budynku przy ul. [...] nr [...] na nieprawidłową wysokość komina w budynku nr [...]. Ustalenie tego faktu ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy". Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem nie przystaje ono do okoliczności niniejszej sprawy. Gdyby, bowiem potwierdziło się, że aktualny stan techniczny (jeden z kominów na budynku nr [...] jest zbyt niski w stosunku do budynku nr [...]) jest wynikiem nielegalnej nadbudowy budynku nr [...], to oznaczałoby to, że to nie komin jest zaniżony, lecz budynek sąsiedni jest zawyżony w stosunku do komina. W takiej sytuacji byłoby oczywiście nieuzasadnione nakazywanie właścicielom budynku przy ul. [...] wykonania na swojej nieruchomości jakichkolwiek robót budowlanych w związku z samowolą sąsiadów. Okoliczność ta może jednak okazać się bez znaczenia w związku ze wskazaniami, co do dalszego postępowania, przedstawionymi w dalszej części uzasadnienia. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania tj. niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Jednocześnie Sąd uznał, że wyjaśnienie tych okoliczności może nastąpić w ramach postępowania odwoławczego, bez konieczności uchylania także decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy wyjaśnić okoliczności istotne z uwagi na poszczególne przesłanki zawarte w pkt 1 – 4 art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli źródłem zagrożenia życia lub zdrowia ma być użytkowanie kominka (i w konsekwencji przewodów kominowych), to trzeba ustalić, czy faktycznie są one użytkowane. W tym kontekście warto przypomnieć, iż państwo R. mieli otrzymać dotację na zmianę sposobu ogrzewania domu. Być może miasto K., które dotację przyznało, dysponuje dowodami na okoliczność użytkowania kominka. Dopiero w razie stwierdzenia, że użytkowanie trwa (mimo obowiązywania tzw. uchwały antysmogowej) należy rozważyć, czy nieodpowiedni stan techniczny jest skutkiem nadbudowy budynku sąsiedniego (i czy ta nadbudowa była legalna), czy też to skarżący są odpowiedzialni za aktualny stan techniczny budynku, następnie, na czym polega ten nieodpowiedni stan techniczny i jakich przepisów prawa budowlanego dotyczy. Dopiero poczynienie takich ustaleń pozwoli na rozstrzygnięcie, czy którakolwiek przesłanka z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w niniejszej sprawie zaistniała, czy też postępowanie, jako bezprzedmiotowe powinno podlegać umorzeniu. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.