II SA/Kr 137/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania zabezpieczeń I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2001 r. znak: [...]; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego S.S. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2001 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki działając na podstawie art. 66, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał współwłaścicielom budynku przy ul. D. w K. : Z.S. , A.S. ,S.S. i B.P. wykonanie zabezpieczeń doraźnych będącego w nieodpowiednim stanie technicznym w/w budynku przez: - oznaczenie obiektu tablicami informującymi o stanie zagrożenia zdrowia i życia z uwagi na zły stan techniczny, - skuteczne zabezpieczenie przed dostępem osób niepowołanych, - zabezpieczenie stemplowaniem najbardziej niszczonego zalewaniem pasma stropu od strony ul. D. , - usunięcie zniszczonego i opadającego materiału komina w taki sposób, by nie stanowił zagrożenia dla użytkowników ulicy S. , - zabezpieczenie obiektu przed zalewaniem wnętrza przez ubytki w pokryciu dachu. Organ ustalił, iż budynek położony przy ul. D. w K. znajduje się w złym stanie technicznym i może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Organ stwierdził, iż w obecnym stanie budynek może stwarzać zagrożenie dla ludzi, zwłaszcza od strony ul. S. w związku z cegłami opadającymi z komina. Ponadto cały budynek jest zawilgocony i popękany. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S.S. w ustawowym terminie. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą dokonanie zabezpieczeń budynku przy ul. D. w K. Organ podał, iż kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Po analizie akt w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki było prawidłowe, a rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne jest zgodne z prawem. Organ podniósł, iż na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jest zobowiązany do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż stan techniczny budynku może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia. W związku z powyższym organ pierwszej instancji miał obowiązek nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Z uwagi na fakt, że stan techniczny budynku wskazuje, że budynek ten powinien zostać rozebrany i taką wolę wyrażała część współwłaścicieli budynku organ wydał decyzję ograniczając nakładane obowiązki jedynie do wykonania doraźnych zabezpieczeń mających na celu niedopuszczenie do katastrofy budowlanej oraz wyeliminowanie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia oraz oczekując, że właściciele budynku po wykonaniu tych zabezpieczeń podejmą decyzję co do dalszego losu budynku. Organ wyjaśnił, że w momencie uprawomocnienia się orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, skarżący stał się współwłaścicielem całej masy spadkowej, w tym i przedmiotowej nieruchomości. Z tego względu jako współwłaściciel masy spadkowej jest adresatem decyzji organu pierwszej instancji. Podniesiono, że organ nie ma kompetencji do wnikania, w jaki sposób spadkobiercy dokonają podziału masy spadkowej. Do czasu nabycia przedmiotowego budynku przez inne osoby, współwłaścicielami budynku są osoby określone w orzeczeniu sądu. Organ odwoławczy podał, iż organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do wykonywania "zastępczego" rozbiórki przedmiotowego budynku. Decyzja co do losu budynku należy do jego współwłaścicieli i to oni są zobowiązani do podjęcia decyzji o rozbiórce i wykonaniu jej na koszt własny. W sytuacji, gdy organ uzna, że przedmiotowy budynek nie nadaje się do remontu lub odbudowy wyda decyzję nakazującą wykonanie rozbiórki, ale decyzja ta będzie nakładać obowiązek wykonania rozbiórki również na współwłaścicieli budynku. W konsekwencji skarżący nie ma podstawy prawnej do żądania, aby obowiązki na nim spoczywające wykonywał za niego organ administracji. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S.S. wnosząc o "zamknięcie i umorzenie postępowania administracyjnego w stosunku do jego osoby". Skarżący podał, iż został współwłaścicielem w - części nieruchomości położonej przy ul. D. w K. jako spadkobierca K.S. W dniu 9 października 2001 r. zbył swój udział w spadku po K.S., na rzecz S.J. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego nr [...]. O powyższym fakcie poinformował organ podatkowy i organ ewidencji gruntów. Skarżący podniósł, iż S.J. jeszcze za życia K.S. prowadził prace zabezpieczające przy budynku. Skarżący podał, iż jeszcze przed dokonaniem przez niego sprzedaży udziału w spadku działka była ogrodzona siatką metalową, a na widocznym miejscu wywieszono tablice ostrzegawcze, okna i drzwi zabito deskami. Ponadto S.J., codziennie był na działce, gdyż miał tam ulokowany blaszany garaż. Skarżący oświadczył, iż stan nieruchomości po 9 października 2001 r. nie jest mu znany. Nie otrzymał też żadnej informacji od organów w przeciągu ostatnich 7 lat od dnia sprzedaży nieruchomości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Organ uzupełniająco dodał, iż S.S. nie poinformował organów o przeniesieniu prawa własności spornej nieruchomości na inną osobę, a informację tę zawarł dopiero w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...]. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, które wymienia art. 156 k.p.a. jest skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). O zaistnieniu tej przesłanki należy mówić wtedy, gdy decyzja administracyjna określa prawa i obowiązki podmiotu niemającego kwalifikacji strony postępowania administracyjnego, a w konsekwencji kształtuje sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. W orzecznictwie wskazuje się, że np. decyzja o rozbiórce skierowana nie wobec właściciela nieruchomości, lecz jej użytkownika, który nie jest ani zarządcą, ani inwestorem jest decyzją obarczoną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1986 r., II SA 2562/85, GAP 1986, nr 10, s. 47 z aprobującą glosą H. Starczewskiego). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mając na uwadze tę regulację oraz fakt, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. .1118 ze zm.) dotyczące utrzymania obiektów budowlanych (rozdział VI tej ustawy - art. 61 i następne) wskazują jako podmioty obciążone tego rodzaju obowiązkiem -właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych, należy stwierdzić, że skierowanie decyzji wydanej na podstawie art. 66 § 1 Prawa budowlanego do osoby niebędącej właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie, wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Organ odwoławczy utrzymując w 2008 r. w mocy decyzję o nakazie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących obiektu budowlanego nałożył obowiązek administracyjny na S.S. , tj. na osobę, która nie była stroną postępowania od 2001 r., gdyż na mocy zawartej w dniu [...] października 2001 r. umowy sprzedaży S.S. przestał być współwłaścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) na organach administracji z urzędu spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania administracyjnego i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 26.06.1998 r., I SA/Lu 684/97, niepublikowane). Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego, a innym tego przymiotu odmawia. W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji prowadząc postępowanie odwoławcze ponad siedem lat, ustaleń takich nie dokonał opierając swoje rozstrzygnięcie na wynikach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Należy podkreślić, iż organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Mimo drastycznej przewlekłości postępowania organ odwoławczy nie ustalił - poprzez uzyskanie wypisów z rejestru gruntów - aktualnego na dzień orzekania katalogu właścicieli bądź zarządców przedmiotowego obiektu budowlanego. W konsekwencji nałożył obowiązek administracyjny na S.S. , który od dnia 9 października 2001 r. nie jest współwłaścicielem tego obiektu. Tym samym organ odwoławczy skierował decyzję do osoby niebędącej stroną w sprawie, a to z kolei skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270). Stwierdzeniu nieważności podlegała cała zaskarżona decyzja, pomimo tego, że została ona skierowana równocześnie do stron oraz do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, z tego względu, że pomiędzy prawami i obowiązkami wszystkich adresatów zaskarżonej decyzji istnieją wzajemne powiązania wynikające z faktu bycia spadkobiercami po K.S. (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II.) Na gruncie przedmiotowej sprawy uchybienie organu odwoławczego ma również ten skutek, że uczestnictwa w postępowaniu przed tym organem pozbawiony został współwłaściciel przedmiotowego obiektu - S.J. , który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powinien mieć zagwarantowane uczestnictwo w każdym stadium tego postępowania, tj. w obydwu instancjach. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko decyzji drugiej instancji nie zapewniałoby poszanowania tego prawa wobec S.J. . W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że uchylenie również decyzji pierwszej instancji jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Z tego względu należało uchylić decyzję organu pierwszej w oparciu o art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Poza wyżej wskazanymi uchybieniami Sąd nie dopatrzył się innych istotnych wad w decyzjach obydwu instancji, zwłaszcza w kwestii merytorycznej zasadności nakazania współwłaścicielom spornej nieruchomości wykonania doraźnych zabezpieczeń budynku znajdującego się w złym stanie technicznym, jednakże w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji powinny podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o stan prawny i stan faktyczny istniejący w momencie orzekania, a w pierwszej kolejności ustalić aktualny na dzień podjęcia przyszłej decyzji katalog stron postępowania. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).