II SA/Kr 1371/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w L. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją ostateczną nr [...] z dnia 8 lipca 2013 r. znak: [...] PINB, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 oraz art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (zwanej dalej "Pb") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. : I. nakazał "Firma A usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości [...] obr. [...], poprzez: - zabezpieczenie otworów w betonowej płycie nakrywczej dołów kloacznych w terminie natychmiastowym - uzupełnienie zaprawy i ustabilizowanie ścian z kamienia oraz zastąpienie uszkodzonego stropu łukowego z cegły stropem żelbetowym wylewanym na mokro - wykonanie przebudowy komina w terminie do 31 października 2013 r. - wykonanie wzmocnienia drabiny dachowej - wymianę zniszczonych rynien i rur spustowych - wyrównanie i uporządkowanie chodników i dojść do budynku - poprawienie estetyki werandy - przemalowanie wschodniej drewnianej ściany szczytowej oraz podsufitek od strony południowej i wschodniej - wymianę drewnianych elementów otworów drzwiowych w poziomie piwnic - wymianę drzwi wejściowych od strony południowej - wykonanie odprowadzenia wód w sposób zapobiegający podmakaniu piwnic budynku - wykonanie otworów wentylacyjnych w pomieszczeniu z uszkodzonym stropem - wymianę uszkodzonej i likwidację nieczynnej instalacji elektrycznej - wykonanie ocieplenia stropu nad parterem - wykonanie robót wykończeniowych, okładzinowych i malarskich ścian zewnętrznych - wykonanie ocieplenia ścian parteru wraz z nową obudową elewacyjną - wykonanie izolacji przeciwwilgociowej i wylewek w poziomie piwnic w terminie do 31 grudnia 2014 r. W punkcie II. decyzji organ zakazał użytkowania części obiektu - pomieszczenie w części piwnic z uszkodzonym stropem łukowym oraz pomieszczenie znajdujące się bezpośrednio nad nim - do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości tj. uzupełnienia zaprawy i ustabilizowania ścian z kamienia oraz zastąpienia uszkodzonego stropu łukowego z cegły stropem żelbetowym wylewanym na mokro. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na konieczność zapewnienia ochrony zdrowia i życia ludzkiego. W dniu 29 listopada 2013 r. PINB, po rozpatrzeniu wniosku Firma A, wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą zmienił decyzję nr [...] z dnia 8 lipca 2013 r. znak: [...] w zakresie terminu wykonania obowiązku - wykonania przebudowy komina i orzekł o wykonaniu w/w obowiązku w terminie do dnia 31 maja 2014 r. Decyzją nr [...] z dnia 16 listopada 2015 r. znak: [...] organ powiatowy, po rozpatrzeniu wniosku Firma A, zmienił decyzję nr [...] z dnia 8 lipca 2013 r. znak: [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, tj. usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości [...] obr. [...] i orzekł o wykonaniu w/w obowiązku do dnia 31 grudnia 2016 r. Kolejno decyzją nr [...] z dnia 16 stycznia 2017 r. znak: [...] PINB, po rozpatrzeniu wniosku Firma A ponownie zmienił decyzję nr [...] z dnia 8 lipca 2013 r. znak: [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, tj. usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości [...] obr. [...] i orzekł o wykonaniu w/w obowiązku do dnia 31 grudnia 2017 r. W dniu 26 stycznia 2018 r. do PINB wpłynął wniosek Firma A z dnia 24 stycznia 2018 r., którym zwrócono się na podstawie art. 155 k.p.a. o zmianę ostatecznej decyzji PINB nr [...] z dnia 8 lipca 2013 r. znak: [...] w zakresie nałożonych obowiązków w ten sposób, aby na nowo ustalić zakres niezbędnych do wykonania robót budowlanych bądź zabezpieczających mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wniosek uzasadniono pojawieniem się w sprawie nowych okoliczności, tj. opuszczeniem i opróżnieniem części budynku położonego przy ul. [...] w [...] przez dotychczasowych lokatorów w związku z ich przeprowadzką do nowego budynku położonego w M. , a także wydaniem przez Starostę [...] decyzji nr [...] z dnia 6 października 2015 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę w/w budynku. Podniesiono, że z dniem 27 listopada 2015 r. budynek zlokalizowany na dz. nr [...] został częściowo opuszczony i opróżniony przez dotychczasowych najemców. Zdaniem wnioskodawcy należy rozważyć, czy w oparciu o ujawnione nowe okoliczności sprawy nie jest bardziej zasadnym określenie zakresu prac zabezpieczających, które winny być wystarczające do wyeliminowania ewentualnych zagrożeń do czasu jego faktycznej rozbiórki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 20 marca 2018 r., nr [...], znak: [...] odmówił zmiany własnej decyzji ostatecznej z dnia 08.07.2013 r., znak: [...], zmienionej decyzją z dnia 29.11.2013 r., 16.11.2015 r., 16.01.2017 r. w części dotyczącej orzeczonego nałożonego obowiązku. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Firma A - [...] Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia 13 sierpnia 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Dalej powołano się na orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące wykładni art. 155 k.p.a. Stwierdzono, że ostateczna decyzja PINB nr [...] z dnia 8 lipca 2013 r. znak: [...] (zmieniona decyzjami z dnia 29 listopada 2013 r., z dnia 16 listopada 2015 r. oraz z dnia 16 stycznia 2017 r.) jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. Dalej podkreślono, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a., zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji, nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ w ramach tego trybu ma możliwość weryfikacji decyzji tylko z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., tj. tego czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji oraz tego, czy strony postępowania wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji. Przypomniano, że decyzja, której zmiany domaga się odwołujący została wydana w zakresie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 Pb. W okolicznościach wskazanych w art. 66 ust. 1 Pb organ był zobligowany do wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie, a zatem decyzja PINB nr [...] z dnia 8 lipca 2013 r. znak: [...] ma charakter związany. Element uznaniowości nakazu wydanego na podstawie art. 66 ust. 1 Pb dotyczy wyłącznie ustalenia terminu wykonania nałożonych obowiązków i tylko w tym zakresie dopuszczalna jest możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Mając na uwadze, że przepis art. 66 ust. 1 Pb nie pozostawiał organowi swobody wyboru rozstrzygnięcia, stwierdzić trzeba, że nie ma możliwości uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji PINB nr [...] z dnia 8 lipca 2013 r. znak: [...] (zmienionej decyzjami z dnia 29 listopada 2013 r., z dnia 16 listopada 2015 r. oraz z dnia 16 stycznia 2017 r.). Przepis art. 66 ust. 1 Pb należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji wydanej na jego podstawie (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II OSK 124/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1179/16). Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Firma A, zarzucając jej 1. Naruszenie przepisów prawa postępowania, w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy dokonywaniu ustaleń stanu faktycznego oraz przy jego ocenie faktu, iż część dotychczasowych lokatorów opuściła dobrowolnie budynek będący przedmiotem postępowania i od grudnia 2015 roku budynek ten jest w połowie niezamieszkały i stanowi pustostan oraz poprzez nieuwzględnienie przy dokonywaniu ustaleń stanu faktycznego oraz przy jego ocenie faktu, iż osoby zajmujące pomieszczenia w budynku przy ul. [...] nie mają ku temu podstawy prawnej (zajmują pomieszczenia bezumownie) oraz że osoby te dysponują tytułem prawnym do nieruchomości, na której znajduje się budynek mieszkalny stanowiący własność Miasta L., gdzie mogą zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. 2. Naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez błędną wykładnie wskazanego przepisu i przyjęcie iż nie jest możliwe dokonanie zmiany decyzji ostatecznej w sytuacji pojawienie się nowych okoliczności faktycznych, jak również poprzez nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy słusznego interesu strony oraz interesu społecznego, 3. Naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 66 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 66 prawa budowlanego, i przyjęcie iż treść wskazanego przepisu nie pozwala na zmianę decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. w zakresie nałożonych obowiązków, Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługują na aprobatę. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją ostateczną z dnia 8 lipca 2013 r. nakazał Firma A usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym w L., poprzez wykonanie kilkunastu różnych obowiązków, szczegółowo w tej decyzji wymienionych. Poza sporem wydaje się pozostawać, że budynek jest w złym stanie technicznym i jest przeznaczony do rozbiórki (została wydana w 2015r. decyzja zezwalająca na rozbiórkę), a zamieszkujące w nim osoby czynią to bez tytułu prawnego, przy czym jedna z rodzin już mieszkanie opróżniła. Jak wynika z treści wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie, zobowiązany (strona skarżąca) wykonał część obowiązków wynikających z przywołanej decyzji, a obecnie kontrolowana sprawa dotyczy zmiany tej decyzji w trybie art. 155 KPA, w ten sposób, aby roboty niezbędne do wykonania dostosować do zmienionego stanu faktycznego tj. częściowego opróżnienia budynku, wydanego zezwolenia na rozbiórkę i w tym kontekście dostosowania nakazanych do wykonania prac jedynie do robót zabezpieczających budynek w niezbędnym zakresie. Odmawiając zmiany tej decyzji organ twierdzi, że decyzja wydana na zasadzie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), jest decyzją związaną i nie ma możliwości jej zmiany, albowiem sprzeciwia się temu tenże właśnie przepis, który organ traktuje jako przepis szczególny, który "sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie tej decyzji", o czym mowa w art. 155 Kpa. Prezentowany przez organ pogląd (że jest to decyzja o charakterze związanym) jest zdaniem Sądu tylko częściowo słuszny. Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.p.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Rację ma organ, że w przypadku w którym organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia jedną z przesłanek z pkt. 1 – 4 cytowanego przepisu, jest obowiązany wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W tym znaczeniu jest to decyzja związana. Jednak konkretny zakres orzeczonych nakazów, czasem technologia i sposób ich wykonania pozostawione są właśnie do uznania organu i w tym zakresie nie można podzielić poglądu, że jest to decyzja związana. Zdaniem Sądu obowiązek wydania decyzji nie jest tożsamy z obowiązkiem wydania decyzji o ściśle określonej treści, organ ma bowiem możliwość swobody w kształtowaniu treści nałożonych nakazów (co oczywiście nie oznacza dowolności). Wskazać zresztą należy, że W rozlicznych orzeczeniach sądów administracyjnych afirmowany jest pogląd, że tryby fakultatywne mają zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych, natomiast w założeniu nie mogą być w nich uchylane ani zmieniane decyzje związane. W ramach argumentacji formułowanej na jego poparcie eksponowana jest konstatacja – skądinąd logiczna – że decyzji prawidłowej, której treść jest w pełni zdeterminowana przepisami prawa, nie da się zastąpić inną decyzją, również prawidłową (zob. np. wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r., III SA 362/95, LEX nr 28585; wyroki NSA: z dnia 11 października 2005 r., I OSK 815/05, LEX nr 217423; z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 188/11, LEX nr 1251871; z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233; z dnia 8 maja 2012 r., II OSK 1693/11, LEX nr 1404618; z dnia 11 stycznia 2012 r., II OSK 2024/10, LEX nr 1138044; z dnia 20 czerwca 2013 r., II OSK 492/12, CBOSA). Pojawiają się jednak również wyraźnie odmienne stanowiska. Przykładowo NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r., II GSK 2127/11, wskazał, że : "Ustalenie, zgodnie z którym decyzja związana nie podlega zmianie lub uchyleniu na podstawie art. 154 k.p.a., ponieważ naruszać to będzie prawo, nie może jednak przybierać charakteru abstrakcyjnego. Poprawność tego ustalenia zależy bowiem od konkretnego przypadku w ocenie którego rozważenia wymaga to, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym". Wcześniej podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 grudnia 2012 r., I SA/Wa 908/12, LEX nr 1331746: "Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Jeśli przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie, wykładnia, od wydania decyzji «pierwotnej» uległa zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, na gruncie art. 154 k.p.a., do zmiany decyzji także o charakterze związanym [podkr. aut.]. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie" (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2009 r., VIII SA/Wa 494/09, LEX nr 574398; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r., II SA/Gl 45/12, LEX nr 1138422; wyrok NSA z dnia 19 października 2012 r., II OSK 1153/11, LEX nr 1234106). Wydaje się, że decyzje uznaniowe z istoty swej są bardziej "predestynowane" do uchylania lub zmiany na podstawie art. 154 i 155, ale – z drugiej strony – nie ma podstaw do kategorycznego wyłączenia takiej możliwości w odniesieniu do decyzji związanych. Wspomniana wyżej konstatacja o niemożności zastąpienia decyzji prawidłowej, której treść jest w pełni zdeterminowana przepisami prawa, inną decyzją prawidłową – nie jest, wbrew pozorom, oczywista. Jej prawdziwość jest uwarunkowana choćby założeniem – nader często niewytrzymującym konfrontacji z rzeczywistością – o całkowitej tożsamości wszystkich relewantnych okoliczności faktycznych i prawnych w dniu wydania decyzji ostatecznej i w dniu orzekania o jej ewentualnym uchyleniu lub zmianie. (Kiełkowski, Tadeusz. Art. 154. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015.) Zadaniem organu rozpatrującego wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 KPA jest zbadanie czy postulowana zmiana leży w interesie społeczny lub słusznym interesie strony. W niniejszej sprawie skarżąca słusznie podnosi, że interes strony jest zasadniczo tożsamy z interesem społecznym, jako że wiąże się z wydatkowaniem środków publicznych (gminnych), które winny być rozdysponowywane gospodarnie i z rozmysłem. W przypadku budynku przeznaczonego do rozbiórki, zajmowanego przez lokatorów nie mających ku temu tytułu prawnego, a więc z natury rzeczy tymczasowo (co nie znaczy, że krótkotrwale), wszelkie czynione nań nakłady winny się zatem skupiać wyłącznie na zapewnieniu bieżącego bezpieczeństwa jego mieszkańcom, a nie na inwestowaniu ponad miarę w substancję budynku. Wnioskowana do zmiany decyzja była bowiem wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1,3,4 u.p.b. co oznacza, że w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie ustalono, że budynek zarówno może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jest w nieodpowiednim stanie technicznym, ale również powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Tymczasem organ w prowadzonym postępowaniu nie dokonał nawet podstawowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego tj. nie ustalił (a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia decyzji ani też z akt sprawy), które konkretnie nakazy zostały już wykonane, które jeszcze pozostały do wykonania i czy te które pozostały dotyczą usunięcia zagrożenia życia lub zdrowia mieszkańców budynku, nieodpowiedniego stanu technicznego czy też może tylko estetyki budynku. Dopiero ustalenia te wskazać mogą czy istotnie zmiana jest możliwa, w jakim zakresie i czy istotnie leży w interesie strony i społecznym. Dodatkowo organ I Instancji stwierdził, że przedłożony na jego wezwanie w dniu 8 lutego 2018 r. przez skarżąca dokument tj. protokół przeglądu okresowego rocznego spornego budynku za 2017 r. sporządzony przez mgr inż. J. H. jest za mało szczegółowy i za mało wiarygodny. Wskazać zatem należy, że organ otrzymał do akt dokument wówczas całkowicie aktualny, szczegółowy i jasno opisujący stan budynku. Założyć przy tym należy, że w organach nadzoru budowlanego zatrudnione są osoby przygotowane merytorycznie do wykonywania swoich zadań. Zatem aprioryczne zakwestionowanie przedłożonego dokumentu jako całości, jest zdaniem Sądu niedopuszczalne. Wbrew jednak twierdzeniom skargi, fakt nielegalnego zajmowania mieszkań w spornym budynku nie może mieć sam w sobie wpływu na zakres nakładanych przez organ obowiązków, w szczególności tych nakazów które dotyczą usunięcia zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Ponownie prowadząc postępowanie organ weźmie pod uwagę stanowisko przedstawione powyżej przez Sąd. Uzasadnione okazały się zatem zarzuty skargi dotyczące naruszeni art. 155, art. 7 i 77 Kpa, tj. przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O uchyleniu decyzji organu i Instancji orzeczono na zasadzie art. 135 p.p.s.a