II SA/Kr 1374/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej K. Z. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. - po rozpatrzeniu na wniosek M.W. , M.K. i Z.Z. sprawy dotyczącej samowolnej budowy garażu - nakazał K. i K.Z. dokonać rozbiórki garażu typu blaszak o wymiarach 3,00 x 5,00 m z pomieszczeniem gospodarczym o wymiarach 1,35 x 3,00 m zrealizowanego przez nich na działce nr 1 w K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że art. 29 prawa budowlanego wylicza enumeratywnie obiekty i roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Garaż, który jest przedmiotem niniejszego postępowania, w tym katalogu się nie mieści. W myśl art. 48 ust. 2 prawa budowlanego możliwa jest legalizacja obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dlatego legalizacja nie jest możliwa. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. i K.Z. , wnosząc o jej uchylenie w całości. Zarzucili naruszenie art. 48 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, ponieważ obiekt objęty decyzją o rozbiórce nie stanowi garażu, jak ustalił to organ i nie jest użytkowany jako garaż. Skarżący podnieśli, że prowadzili rozbudowę innego obiektu w oparciu o pozwolenie na budowę, lecz budowa ta została wstrzymana, co spowodowało konieczność zabezpieczenia materiałów budowlanych. W tym celu powstał przedmiotowy budynek, a więc jest to obiekt o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 prawa budowlanego - obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położony na terenie budowy. Skoro obiekt jest wymieniony w art. 29, to nie wymagał pozwolenia na budowę, dlatego też wadliwe było nakazanie jego rozbiórki na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] czerwca 2009 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 49b ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego nakazał dokonanie rozbiórki garażu typu blaszak o wymiarach 3,00 x 5,00 m z pomieszczeniem gospodarczym o wymiarach 1,35 x 3,00 m, zrealizowanego przez K. i K.Z. na działce nr 1 w K. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zakwestionował stanowisko skarżących, iż przedmiotowy budynek to obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Budynek powstał po wykonaniu przez inwestorów rozbudowy budynku mieszkalnego, a za względu na upływ trzech lat od jego wzniesienia nie sposób uznać go za obiekt tymczasowy. Obiekt ten należy jednak uznać za budynek gospodarczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W świetle § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) przez budynek gospodarczy należy rozumieć "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego [...]". Obiekt objęty nakazem rozbiórki zaliczał się więc do tej kategorii, a co za tym idzie jego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Inwestorzy zgłoszenia jednak nie dokonali. Konsekwencją braku zgłoszenia jest nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, jednak wydaje się go dopiero wówczas, gdy nie jest możliwa jego legalizacja. Dla przedmiotowej nieruchomości brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy, a więc legalizacja wzniesionego obiektu jest niemożliwa. Ponieważ na wzniesienie budynku nie było wymagane pozwolenie na budowę, lecz zgłoszenie, organ I instancji nie powinien był orzekać na podstawie art. 48, lecz na podstawie art. 49b. W tej sytuacji nie było potrzeby zwracania sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż do prawidłowości decyzji wystarczająca okazała się zmiana podstawy prawnej nakazu rozbiórki. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K.Z. , zarzucając jej naruszenie art. 28 i art. 29 prawa budowlanego, art. 7, 8, 77, 80 oraz 107 k.p.a. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana na osobę, która nie żyje, gdyż K.Z. zmarł [...] maja 2007 r. Na potwierdzenie tej okoliczności do skargi dołączono kserokopię skróconego aktu zgonu K.Z. . Ponadto skarżąca podała, iż zgodnie z art. 29 prawa budowlanego budowa m.in. budynków gospodarczych nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. Organ odwoławczy błędnie stwierdził, że skarżąca nie dokonała takiego zgłoszenia, gdyż zamiar budowy został zgłoszony do Starostwa Powiatowego w N. 26 września 2006 r. W tej sprawie toczy się przed WSA w Krakowie sprawa ze skargi skarżącej o sygn. II SA/Kr 67/07, która obecnie jest zawieszona ze względu na śmierć K.Z. . W przedmiotowym zgłoszeniu wskazano, że przedmiotem budowy jest garaż blaszak, który jednak nie służy jako garaż, lecz jest pomieszczeniem gospodarczym, wykorzystywanym w całości na przechowywanie materiałów budowlanych, żywności, narzędzi ogrodniczych oraz innych narzędzi przydatnych przy pracach domowych. Ze względu na sposób korzystania z budynku należy go uznać za budynek gospodarczy, zgodnie z definicją powołaną przez organ II instancji. Błędnym jest powoływanie się przez organ odwoławczy na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem argumenty te mogą dotyczyć jedynie budowli, na którą jest niezbędne pozwolenie budowlane. Skarżąca powołała się ponadto na obowiązek organu administracyjnego wyjaśnienia i udowodnienia wszystkich okoliczności sprawy, czego w tym przypadku nie uczyniono, naruszając tym samym art. 77 i 80 k.p.a. i podważając zaufanie stron do organu administracji państwowej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sądowa kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie wykazała bowiem, że obie te decyzje dotknięte są wadą stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Budynek gospodarczy będący przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie został wzniesiony przez K. i K.Z. na działce nr 1 w K. bez wymaganego prawem zgłoszenia. Należało więc zastosować tryb określony w art. 49b prawa budowlanego, który dotyczy właśnie obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego prawem zgłoszenia - co też organ odwoławczy uczynił. Powołany przepis nakazuje wydać nakaz rozbiórki dopiero wówczas, gdy legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu nie jest możliwa. Przesłanki legalizacji określono w ust. 2 art. 49b. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji tj. [...] czerwca 2009 r. jako jedną z przesłanek legalizacji wskazywał zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W trakcie postępowania organy nadzoru budowlanego ustaliły, że dla przedmiotowej nieruchomości nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto brak jest ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Brak spełnienia tej przesłanki przesądził o braku możliwości legalizacji i konieczności wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 prawa budowlanego. Po wydaniu zaskarżonej decyzji art. 49b ust. 2 prawa budowlanego był przedmiotem kontroli dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 21 września 2009 r. sygn. P 46/08 (Dz. U. Nr 160 poz. 1276) orzekł, że "art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...) w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Art. 145a. § 1 k.p.a. zezwala na wznowienie postępowania administracyjnego w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Art. 49b ust. 2 nie stanowił wprawdzie podstawy prawnej dla decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o nakazie rozbiórki, jednakże warunkiem wydania decyzji w oparciu o ust. 1 powołanego przepisu było ustalenie, że przesłanki legalizacji wymienione w ust. 2 nie zachodzą. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji zbadano istnienie tych przesłanek, co znalazło odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu, a więc należy stwierdzić, że art. 49b ust. 2 miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Na skutek wymienionego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego przesłanki te zmieniły się w odniesieniu do sytuacji, w której brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obecnie można bowiem uzyskać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla samowolnej inwestycji także po wszczęciu postępowania dotyczącego tej inwestycji przed organami nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego rozpoznając ponownie sprawę powinien więc, kierując się art. 9 k.p.a., pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla samowolnie przeprowadzonej inwestycji. W świetle nowego brzmienia art. 49b ust. 2 należy również stwierdzić, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest warunkiem koniecznym (choć niewystarczającym) do legalizacji inwestycji, a więc dokonana w takiej decyzji ocena zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zagadnienie prejudycjalne dla rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w trybie art. 49b prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego winien więc zawiesić prowadzone postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wezwać inwestora na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia w określonym terminie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jeżeli strona w zakreślonym terminie nie wystąpi o ustalenie warunków zabudowy lub też gdy właściwy organ odmówi ustalenia warunków zabudowy dla obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania - będzie to oznaczało, że legalizacja przedmiotowego budynku nie jest możliwa i konieczne jest wydanie nakazu rozbiórki. Z powyższych względów zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "b" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. i w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. sygn. P 46/08 (Dz. U. Nr 160 poz. 1276). Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Na podstawie powołanego przepisu orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.