II SA/Kr 1375/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : AWSA: Kazimierz Bandarzewski WSA: Wojciech Jakimowicz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi P. M., K. D., M.D., M. M. i T. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] 2005r. nr [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r.Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. ul. [...] dla zamierzenia budowlanego: remont i nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o jedną kondygnację na cele mieszkalno - pensjonatowe oraz nadbudowa kominów w kamienicy przy ul.[...]. W ramach zamierzenia budowlanego udzielono pozwolenia na przebudowę i rozbudowę wewnętrznych instalacji wody, kanalizacji, prądu oraz gazu do kotłowni i pomieszczenia kotłowni przy ul.[...]. Zamierzenie budowlane było zlokalizowane na terenie działek 139 i 390/1 obr. [...] i nr 140 obr.[...]. Inwestor został zobowiązany do spełnienia warunków zawartych w warunkach przyłączenia Zakładu Gazownictwa z [...] 2002r. i Zakładu Energetycznego z [...] 2004r., informacji technicznej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z [...] 2003r., opinii kominiarskiej z [...] 2003r. oraz opinii konserwatorskiej Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. z [...] 2004r. Ponadto inwestor został zobowiązany do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania o zakończeniu robót oraz ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, zdaniem organu l instancji, projekt budowlany został sporządzony przez uprawnionego architekta, był zgodny z wymaganiami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno - budowlanymi, a projektant dołączył do niego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W ocenie organu l instancji projekt budowlany był kompletny, posiadał wymagane uzgodnienia, opinie, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody M. wniósł P. M., domagając się jej uchylenia. Odwołujący się zarzucił, że projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta K. nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz innych ustawach i przepisach branżowych. Odwołujący się wskazał na następujące nieprawidłowości: - brak projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie zasadniczej lub jednostkowej; - brak opisu pomieszczeń i jednoznacznego przypisania ich do funkcji hotelowej i mieszkalnej; - brak uzgodnień Sanepid oraz przeciwpożarowych dla funkcji zamieszkania zbiorowego; - zlokalizowanie kotłowni gazowej na czwartej kondygnacji niezgodnie z przepisami dla budynków o pięciu kondygnacjach; - wprowadzenie bocznych okien w elemencie projektowanego wykuszu w elewacji południowej w odległości mniejszej niż cztery metry od granicy działki; - brak określenia poziomu porównawczego dla posadzki parteru; - brak dźwigu osobowego wymaganego dla funkcji zamieszkania zbiorowego; - brak informacji o sposobie zabezpieczenia interesów osób trzecich (odniesienia do konkretnych istniejących poziomów wysokościowych, rozwiązania technicznego wentylacji kominów kamienicy, zabezpieczenia wyremontowanej elewacji frontowej i tylnej budynku). Ponadto odwołujący się zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wadliwe, ponieważ brak jest projektu zagospodarowania, co uniemożliwia określenie zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi. Wskazał też na niekompletność projektu budowlanego, który nie posiada wymaganych uzgodnień, opinii, pozwoleń i sprawdzeń. Zarzucił również, że oświadczenie projektanta stoi w sprzeczności z zawartością projektu. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] 2005r. znak:[...], wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie powoduje zmiany linii zabudowy od strony ul. [...]. Odnośnie zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na aktualnej mapie sytuacyjno wysokościowej, funkcję pensjonatową ograniczono do parteru budynku, a budynek nie zawiera funkcji zbiorowego żywienia i dlatego nie jest wymagane uzgodnienie sanitarne ani BHP. Organ wskazał, że dostępność budynku dla osób niepełnosprawnych zostanie zapewniona za pomocą przenośnych podestów. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał też rozwiązania projektu w zakresie instalacji gazowej, wodnej i kanalizacyjnej. Ponadto za zgodne z wymogami prawa budowlanego zostało uznane usytuowanie otworów okiennych, a rozwiązania dotyczące kominów są zgodne z opinią kominiarską. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy projekt budowlany uwzględnia również konstrukcję i elementy istniejących już budynków. Skargę na powyższą decyzję Wojewody M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wnieśli P. M., T. M., M. M., K. D. oraz M. D. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata M. B. Pełnomocnik skarżących zarzucił zaskarżonej decyzji, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. a-c oraz pkt 2 lit. a i pkt 9 tegoż artykułu, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 2 ust. 1 i § 132 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 12 ust. 1 pkt 5 lit. a i b oraz ust. 4 tegoż artykułu rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Ponadto w uzasadnieniu skargi wskazano, że w bardzo lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do ustalenia, że "zaskarżona decyzja został wydana przez organ l instancji prawidłowo", ustosunkowując się w bardzo wąskim zakresie do licznych oraz szczegółowo wskazanych i opisanych zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego P. M. oraz wprowadzając jednocześnie zapisy niezgodne ze stanem faktycznym (linie zabudowy, centralne ogrzewanie itd.), sankcjonujące wadliwość wydanej decyzji. Tymczasem szereg argumentów przemawiało za ich uwzględnieniem i uchyleniem zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. Zdaniem skarżących warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie przewidują rozbudowy w poziomie istniejącego budynku, jest natomiast warunek utrzymania "istniejących linii zabudowy budynku". Tymczasem w projekcie przedstawiono powiększenie budynku w kierunku ogrodu na l i II piętrze wprowadzając słupy na parterze poza istniejącą linią zabudowy, co stanowi o naruszeniu przez projektanta obowiązku wynikającego z art. 20 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego opracowania projektu budowlanego zgodnie z ustaleniami określonymi warunkami zabudowy. Wojewoda M. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje utrzymanie linii zabudowy od strony pierzei ul. K., pomijając niezgodną z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu rozbudowę wynikającą z projektu budowlanego w kierunku ogrodu, dla której jest brak rozwiązań technicznych określonych w prawie budowlanym. Niezależnie od niezgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy już sam fakt projektowania nadbudowy istniejącej kamienicy powoduje konieczność dostosowania do podanych wyżej przepisów całości obiektu, co wyraźnie wynika z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnośnie rozbudowy instalacji pełnomocnik skarżących wskazał, że istniejący budynek ogrzewany jest piecami na paliwo stałe, co w sytuacji nadbudowy o dwie kondygnacje użytkowe (czyli powstania budynku 5-kondygnacyjnego) stanowi o naruszeniu przez projektanta § 132 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 12 ust. 1 pkt. 5 lit. a i b jak i § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Naruszenie wskazanych norm szczególnych procesu budowlanego oznacza także sprzeczność z normami ogólnymi prawa budowlanego wskazanymi w skardze, tj. art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. a-c i pkt 2 lit. a i pkt 9, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1-3 Prawa budowlanego. W skardze podniesiono też, że w projekcie budowlanym brak jest kompleksowej opinii technicznej odnośnie stanu technicznego konstrukcji, którą muszą być objęte podłoże, fundamenty, ściany nośne, stropy w celu określenia bezpieczeństwa zarówno nadbudowywanego obiektu jak i budynków sąsiednich. Znajdująca się w aktach sprawy opinia ogranicza się do karty tytułowej oraz lapidarnego stwierdzenia, że istniejące fundamenty przeniosą dodatkowe obciążenia związane z nadbudową. Zdaniem skarżących bez inwentaryzacji fundamentów (odkrywek) oraz analizy statyczno - wytrzymałościowej elementów konstrukcyjnych nie ma możliwości faktycznej oceny stanu konstrukcji jak i też wpływu planowanej nadbudowy na obiekt istniejący oraz sąsiednie. Odnośnie zagrożenia bezpieczeństwa pożarowego skarżący podnieśli, że pozostawienie na istniejących kondygnacjach (parter l i II p.) ogrzewania piecami na paliwo stałe niezgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Dział IV Wyposażenie techniczne budynków, Rozdział IV Instalacje ogrzewcze § 132 ust. 1 i 2) stwarza zagrożenie pożarowe jak i możliwość zaczadzenia. W skardze wskazano również, że w projekcie budowlanym znajdującym się w aktach sprawy brak jest rozwiązań technicznych dotyczących wszystkich mediów, pomimo projektowanej przebudowy na parterze, l i II p., co stanowi niespełnienie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (§ 46, § 49, § 53 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Nierozwiązanie problemu ogrzewania części remontowanej budynku zgodnie z projektowaną funkcją skutkuje narażeniem zdrowia mieszkańców, a niedostosowanie instalacji elektrycznej do obowiązujących przepisów ewentualnym porażeniem czy pożarem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Załącznik nr 1 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji określa rodzaj inwestycji jako nadbudowę budynku przy ul. [...] w K. na cele mieszkalno - pensjonatowe, a przeznaczenie terenu i użytkowania gruntów jako zabudowę mieszkaniowe -usługową. Ponadto, określając rodzaj zabudowy, wskazano, że nadbudowana kondygnacja oraz użytkowe poddasze będzie wykorzystane "na cele mieszkalno -pensjonatowe." Linia zabudowy została wyznaczona "w granicach istniejącej linii zabudowy budynku oraz pierzei ulicy [...]." Ponieważ decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odnosiła się w przedmiotowej sprawie do tej części budynku przy ul.[...], która będzie dobudowana do już istniejącej, należy stwierdzić, że właśnie ta nadbudowana kondygnacja miała przewidywaną funkcję mieszkalno- pensjonatową, a nie "parter budynku". Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wyraźnie stwierdza się, że "w projekcie ograniczono projektowaną funkcję pensjonatową do parteru budynku, nadbudowa obejmuje część mieszkalną." Znajduje to potwierdzenie w pismach [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia [...] 2005 r. skierowanych do Urzędu Wojewódzkiego oraz w treści projektu budowlanego, w którym została wykreślona funkcja pensjonatowa. Zdaniem Sądu wyraźnie wskazuje to na zmianę funkcji nadbudowanej części budynku w stosunku do zapisanej w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Organy administracji do tej kwestii w ogóle się nie odniosły, dokonując ww. oceny, co wskazuje, że przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie zostały rozpatrzone wszystkie istotne okoliczności. W ocenie Sądu stanowi to naruszenie art. 7 oraz art. 77 kpa, ponieważ, jak już wyżej podniesiono, organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest zobowiązany do zbadania zgodności treści projektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu określonymi w decyzji, natomiast brak dostatecznego wyjaśnienia i ustosunkowania się do tak istotnej kwestii jak zmiana przewidywanej funkcji inwestycji uniemożliwia właściwą kontrolę sądową oceny ww. zgodności. Ponadto w zakresie zgodności projektu budowlanego z decyzją wzizt Sąd stwierdza, że w toku postępowania administracyjnego nie została wystarczająco wyjaśniona kwestia przekroczenia granic istniejącej linii zabudowy budynku przez nadwieszenia projektowanej przebudowy balkonów i ryzalitu na poziomie l piętra, i to pomimo zwrócenia na nią szczególnej uwagi przez skarżących. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie ustosunkował się do tego, czy ww. nadwieszenie, zaznaczone w legendzie projektu zagospodarowania terenu pkt "3" nie spowoduje przekroczenia istniejącej linii zabudowy budynku (jak sugeruje to zaznaczony czerwoną kreską łuk z nr "3" na projekcie zagospodarowania terenu), a tym samym-niezgodności z warunkami określonymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia wymagań technicznych określonych w § 132 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, póz. 690 z późn. zm.), Sad stwierdza, iż jest on uzasadniony w tym sensie, iż kwestia spełnienia wymogów technicznych z tego przepisu nie została wyjaśniona. Zgodnie z cyt. przepisem dopuszcza się stosowanie pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w budynkach o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych włącznie, jeżeli nie jest to sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w budynkach zakładów opieki zdrowotnej, opieki społecznej, przeznaczonych dla dzieci i młodzieży, lokalach gastronomicznych oraz pomieszczeniach przeznaczonych do produkcji żywności i środków farmaceutycznych - pod warunkiem uzyskania zgody właściwego państwowego inspektora sanitarnego. Wojewoda M. nie dokonał oceny spełnienia wymagania określonego w ww. przepisie w związku z przepisem w § 2 i 207 ust.2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury (§2. 1. Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. 2. Przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. 3.(1) (uchylony). 4. Dla budynków i terenów wpisanych do rejestru zabytków lub obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ekspertyza, o której mowa w ust. 2, podlega również uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. 5. Przepisy rozporządzenia odnoszące się do budynku o określonym przeznaczeniu stosuje się także do każdej części budynku o tym przeznaczeniu. 6. Do budynków wielorodzinnych zawierających dwa mieszkania stosuje się, z zastrzeżeniem § 217 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt2, przepisy rozporządzenia odnoszące się do budynków jednorodzinnych. § 207. 2. Przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi). Mając na uwadze powyższe przepisy, Sąd uznał, iż nie została wyjaśniona dostatecznie, z powołaniem się na odpowiednie uzgodnienia, kwestia, czy skoro w wyniku nadbudowy powstanie budynek o pięciu kondygnacjach nadziemnych, jest dopuszczalne, by był on ogrzewany częściowo (do trzeciej kondygnacji) za pomocą pieców na paliwo stało, a częściowo (nadbudowane kondygnacje) piecem gazowym, a zatem czy dotychczasowa instalacja grzewcza, odpowiednia dla budynku o trzech kondygnacjach, zgodnie z cytowanym wyżej przepisem, może być stosowana po zwiększeniu liczby kondygnacji nadziemnych. Ponadto organy administracji nie rozważyły, czy budynek powstały w wyniku nadbudowy będzie spełniał wymogi z § 54 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury odnośnie wyposażenia w dźwig osobowy. Należy w tym miejscu podkreślić, że organy prowadzące postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę są zobowiązane do badania i oceny, czy projekt spełnia podstawowe wymogi techniczno - budowlane (art.35 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego). Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie, zawarte w odpowiedzi na skargę, że podnoszenie zarzutu naruszenia tych przepisów jest bezpodstawne w przypadku, gdy przedstawiony do zatwierdzenia projekt został sporządzony przez uprawnionego projektanta. Istotą postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest bowiem poddanie projektu kontroli organów administracji, także w zakresie wymogów techniczno-budowlanych. Ponadto brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów odwołania, z powołaniem się na właściwe przepisy prawne, świadczy o niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a nadto narusza również przepis art. 107 kpa. W związku z powyższym Sąd uznał, że w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej dokładnie wyjaśnią wyżej podniesione kwestie, ustosunkują się do twierdzeń i zarzutów stron, również w zakresie rzetelności znajdujących się w aktach opinii, a następnie wyrażą swoje stanowisko spełniając wymogi art. 107 kpa