II SA/Kr 1375/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia 24 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Towarzystwa [...] w K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki decyzją nr [...] znak [...], wydaną dnia [...] stycznia 2011r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 k.p.a. nakazał współwłaścicielowi budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K. - Towarzystwu [...] z siedzibą w K. usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K. w zakresie zapewnienia jego bezpiecznego użytkowania poprzez wykonanie niezbędnych robót budowlanych zabezpieczających, tj.: I. usunięcie rozluźnionych elementów ceglanych gzymsu wraz z jego zabezpieczeniem od strony podwórza poprzez jego osiatkowanie na całej długości; II. usunięcie odparzonych, wybrzuszonych fragmentów tynku elewacji frontowej i elewacji tylnej (od strony podwórza) przedmiotowego budynku, mogących stwarzać zagrożenie odpadnięciem; III. skuteczną naprawę pokrycia dachu poprzez usunięcie nieszczelności pokrycia oraz uzupełnienie ubytków papy w terminie do 31 marca 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego przedmiotowego budynku wszczął z urzędu, w wyniku otrzymania pisma [...] Stowarzyszenia Lokatorów, działającego w imieniu jednego z mieszkańców obiektu. W toku czynności na elewacji frontowej i tylnej budynku stwierdzono w poziomie cokołu liczne rozwarstwienia, ubytki: spękania tynku, jego zawilgocenie oraz postępującą degradację biologiczną. Od strony podwórza w gzymsie wieńczącym budynek widoczne były ubytki cegieł, brak otynkowania w poziomie gzymsu na całej jego długości, rozluźnienie cegieł gzymsu, a w części brak gzymsu. Na elewacji frontowej i tylnej budynku stwierdzono widoczne miejsca łuszczenia się i odpadania tynku. W poziomie III kondygnacji budynku (strefa podstrychowa) widoczne były zacieki, zalania -zagrzybienia na ścianach i stropie. W części strychu stwierdzono przecieki, zalania deskowania więźby, zawilgocenia elementów drewnianych, głównie deskowania więźby, po którym przeciekająca woda spływa w kierunku ściany kolankowej budynku. W części strychu użytkowanego jako mieszkanie nr [...] również stwierdzono widoczne zacieki na płytach kartonowo-gipsowych podwieszanych do połaci dachu. Organ uznał, że powyższe fakty w myśl art. 77 § 4 k.p.a. są mu znane z urzędu i po ich zakomunikowaniu stronie mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do istoty. O dokonaniu kontroli oraz jej wynikach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił stronę. Organ wskazał następnie, że trzykrotnie wzywał Towarzystwo [...] do przedłożenia dokumentów dotyczących utrzymania i użytkowania obiektu, tj. protokołów kontroli i sprawdzeń przeprowadzonych w ramach obowiązku ciążącego na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego w myśl art. 62 ustawy Prawo budowlane. Żądane dokumenty nie zostały przedstawione. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył treść art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że stan budynku może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia o jakim mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlane. Zdaniem organu, przyczyny zaistnienia takiego stanu budynku nie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a decyzje, podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego mają charakter związany. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył również, że zakres robót obejmuje wyłącznie niezbędne zabezpieczenie budynku przed dalszą jego degradacją oraz zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu. Natomiast sprawa docelowego remontu wyżej wymienionego budynku winna być przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowalnej oraz, z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowy budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, także konserwatora zabytków. Podkreślił, że przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie daje organom nadzoru budowlanego możliwości zobowiązania właściciela obiektu do wykonania generalnego remontu obiektu. Organ wskazał też, że na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustalił, iż przedmiotowy obiekt stanowi współwłasność Towarzystwa [...] z siedzibą w K. , posiadającego 888/1000 udziału L.M. i C.M. posiadających po 56/1000 udziału w prawie własności. Z danych tych również wynika, iż wskazane osoby fizyczne są obywatelami [...] przy czym brak jest informacji dotyczących dokładniejszego miejsca ich zamieszkania. Skoro organ nie ma możliwości ustalenia danych adresowych obywateli państwa obcego, zaś stan techniczny budynku powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz bezpiecznego użytkowania obiektu i wymaga pilnego przeprowadzenia wskazanych robót zabezpieczających, obowiązek wykonania wskazanych prac zabezpieczających został nałożony na Towarzystwo [...] z siedzibą w K. , posiadającego zdecydowaną większość udziałów w przedmiotowej nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji Towarzystwo [...] zarzuciło, że powołanie się w uzasadnieniu decyzji na trzykrotne pisemne wezwanie do przedłożenia dokumentów jest sprzeczne z faktami. Do Towarzystwa [...] nie dotarły żadne wezwania, zatem doręczenie było nieskuteczne, prawdopodobnie z braku prawidłowego oznaczenia adresata. Nadto Towarzystwo zarzuciło ustalenie w zaskarżanej decyzji nierealnego, zbyt krótkiego, także ze względu na porę roku, terminu na usunięcie ewentualnych nieprawidłowości. Podniosło też, że wątpliwości budzi brak udziału w postępowaniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, gdyż nieznany adres współwłaścicieli winien być podstawą do ustanowienia kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu. Strona skarżąca podniosła też, że stwierdzony stan budynku nie jest wynikiem zaniedbania współwłaścicieli, ale wynika z braku środków i z niechęci lokatorów do płacenia wyższego czynszu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i w tym zakresie wskazał nowy termin wykonania decyzji do dnia 31 sierpnia 2011r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu dotychczasowy przebieg postępowania, powtórzy ustalenia i oceny organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów, podniesionych w odwołaniu, wskazał na treść z art. 45 k.p.a. i stwierdził, że korespondencja do Towarzystwa [...] została skierowana na adres siedziby stowarzyszenia tj. na [...] w K. i była odbierana przez osobę z recepcji, która podjęła się oddania przesyłki adresatowi. W świetle przepisów k.p.a. pisma zostały więc skutecznie doręczone. Ponadto zgodnie z informacją telefoniczną uzyskaną przez pracowników organu pierwszej instancji, pracownik recepcji, zgodnie z umową, odbiera korespondencję adresowaną również na Towarzystwo. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ze względu na upływ czasu od wydania zaskarżonej decyzji zaistniała konieczność zmiany terminu nałożonego obowiązku. W związku z zawartymi w odwołaniu zarzutami zbyt krótkiego terminu nałożonego obowiązku stwierdził natomiast, że z uwagi na obecną porę roku nie zachodzi konieczność wydłużenia terminu wykonania nałożonego obowiązku. Towarzystwo [...] z siedzibą w K. wniosło w terminie skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Domagało się stwierdzenia jej nieważności, orzeczenia, że nie podlega ona wykonaniu, a także zasądzenia zwrotu kosztów procesu. Towarzystwo podniosło, że właściciele ujawnieni w księgach wieczystych [...] nie brali udziału ani nie zostali zawiadomieni o przeprowadzanych w dniu 30 września 2010 r. przez organ czynnościach kontrolnych, a tym samym nie mieli możliwości wniesienia uwag do protokołu kontrolnego. Decyzja nałożono obowiązki na jednego ze współwłaścicieli przy naruszeniu uprawnień drugiego wypływających z art. 28 k.p.a. i k.c. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie została poprzedzona informacją w trybie art. 10 k.p.a. wobec strony skarżącej. Zdaniem Towarzystwa, powołanie się przez organ na prawidłowość doręczenia korespondencji również uchybia prawidłowości prowadzonego postępowania. W prowadzonym postępowaniu, zakończonym zaskarżoną decyzją rażąco naruszyło art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28, art. 29, art. 30 § 1, jak również art. 40, art. 42, art. 43, art., 44, art. 45 k.p.a. Wskazanie, że wzajemne rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nie są w gestii zainteresowań organu, również prowadzi do wypaczenia wzajemnych stosunków pomiędzy współwłaścicielami, nawet przy hipotetycznym założeniu skutecznego nałożenia przez organ obowiązku na jednego ze współwłaścicieli, zobowiązany właściciel ma obowiązek wezwać drugiego do wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac i wezwać go do uczestnictwa w kosztach tych prac. Przy dalszym założeniu braku odpowiedzi również nie ma możliwości samodzielnego przeprowadzenia prac, a możliwe jest to dopiero po zastąpieniu jego oświadczenia woli przez sąd w postępowaniu cywilnym. Uzyskanie takiego zezwolenia na pewno naruszy określony w skarżonej decyzji termin, a tym samym wadliwie nałożony obowiązek przez organ i termin jego realizacji jest fikcją, powodującą, że naruszone zostają interesy wszystkich stron, mimo wiedzy w tym zakresie organu. Strona skarżąca zaznaczyła też, że istnieje wspólnota mieszkaniowa [...] w K. , do której obowiązków należy dbanie o nieruchomość wspólną. Powołany do tego został zarząd nieruchomości wspólnej, który to w świetle k.p.a. winien był zostać zobowiązany w drodze decyzji do podjęcia działań związanych poprawą stanu technicznego budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżące Towarzystwo [...] w K. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku znajdującego się przy ul. [...] w K Materialną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Ust. 1 art. 66 stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany : 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Powyższy przepis stanowi normatywne uzupełnienie art. 61, zgodnie z którym na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek jego utrzymania i użytkowania zgodnie z przepisami prawa, a także podejmowania innych czynności niezbędnych do bezpiecznego użytkowania obiektu. Obowiązek usunięcia stwierdzonych przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości należy więc do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie organ ustalił, że właścicielami budynku mieszkalnego jest Towarzystwo [...] z siedzibą w K. posiadające udział w wysokości 888/1000 oraz L.M. i C.M. współwłaściciele lokalu mieszkalnego nr [...] wchodzącego w skład nieruchomości wspólnej posiadający udział w budynku mieszkalnym w wysokości 112/1000. Niewątpliwie więc nie tylko skarżące Towarzystwo, ale także pozostali współwłaściciele nieruchomości są, w rozumieniu art. 28 kpa, podmiotami w sprawie zainteresowanymi i powinni w postępowaniu uczestniczyć. Tymczasem organy świadomie udział współwłaścicieli tych pominęły. Organy pozbawiły więc udziału w postępowaniu strony, dopuszczając się w ten sposób uchybienia stanowiącego, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 kpa, podstawę wznowienia postępowania. Fakt, że nie są znane adresy stron, ani też to, że sprawa wymaga pilnego rozstrzygnięcia, nie sanują opisanego naruszenia. Przepisy kodeksu bowiem przewidują odpowiednie w tej mierze postępowanie (art. 34 § 1 i 2 kpa). Zauważyć przy tym należy, że z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, aby organy w ogóle podjęły jakiekolwiek działania zmierzające do ustalenia pobytu L.M., i C.M. Dopiero przeprowadzenie postępowania z zapewnieniem udziału wszystkim stronom postępowania doprowadzić może do wydania prawidłowej decyzji. Nie można przy tym, zdaniem Sądu wykluczyć, w szczególnych okolicznościach danego przypadku, możliwości nałożenia obowiązku na jednego ze współwłaścicieli, użytkującego obiekt. Wbrew zaś zarzutom skargi poza zainteresowaniem organu nadzoru budowlanego pozostaje cywilnoprawna kwestia wzajemnych rozliczeń pomiędzy współwłaścicielami. W ponownym postępowaniu organ wyjaśni też podniesiony w skardze fakt istnienia wspólnoty mieszkaniowej i powołania jej zarządu. Sąd w znacznej mierze podziela zarzut skargi co do nieprawidłowości doręczeń. Zgodnie z art. 45 kpa jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Bezsporne jest, że korespondencja w sprawie kierowana była na adres siedziby Towarzystwa. Odbieranie tak kierowanych przesyłek przez osobę czynną w tej siedzibie, deklarującą swe upoważnienie do odbioru i przekazywania przesyłek stwarza domniemanie prawidłowości doręczenia. Rzecz jednak w tym, że w taki sposób prawidłowo doręczone zostało dopiero zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 1 stycznia 2010 r. Wcześniejsze wezwania: z dnia 3 marca 2010 r., 23 kwietnia 2010 r., i 29 września 2010 r. , jako kierowane do Stowarzyszenia [...], a nie do Towarzystwa [...], za doręczone temu ostatniemu podmiotowi uznane być nie mogą. To te zaś wezwania dotyczyły dostarczenia dokumentów mogących mieć istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, w szczególności dla ustalenia treści i zakresu nakładanych obowiązków . Po doręczeniu skarżącemu Towarzystwu zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 1 października 2010 r. żadne postępowanie wyjaśniające co do istoty sprawy nie było prowadzone. Choć więc skarżącemu Towarzystwu doręczono zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, to jednak nie dopełniono należycie obowiązków wynikających z art. 9 kpa. Nie poinformowano bowiem prawidłowo strony o tym, że praktycznie cały materiał dowodowy zebrany został przed doręczeniem jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Także i te uchybienia winny być wyeliminowane w ponownym postępowaniu. Z opisanych powodów skargę należało uznać za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b i 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić decyzje organów obu instancji. Zakaz wykonywania zaskarżonej decyzji wydano w oparciu o przepis art. 152 w/w ustawy, o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.