II SA/Kr 1375/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. F., W. F. i G. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 sierpnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę Z. F. i W. F.; II. w uwzględnieniu skargi G. F. uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Kr 1375/13 Uzasadnienie: Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. ([...] ) na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwały [...] Rady Miasta K. z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...] " (Dz. Urz. Woj. [...] , art. 104 kpa Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu w stosunku do G.F. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 8 473,45 zł. (słownie: osiem tysięcy czterysta siedemdziesiąt trzy złote 45/100). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. ([...] ) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 37 ust. 1, 3, 4 oraz 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 4 ust. 4, §50 ust. 103 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. ([...] ) na podstawie art. 149 §3 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wznowienia postępowania w spawie zakończonej decyzją z dnia 28 kwietnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. ([...] na podstawie art. 127§3, art. 149§3 oraz art. 138§1 pkt 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 czerwca 2008 r. i wznowiło postępowanie zakończone decyzją z dnia 28 kwietnia 2008 r. ([...] ). Decyzją z dnia 16 stycznia 2013 r. ([...] na podstawie art. 105 §1 kpa w zw. z art. 98 § 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 28 kwietnia 2008 Pismem z dnia 12 marca 2013 r. G.F. wniosła o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156§1 pkt kpa decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2008 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 14 grudnia 2007 r. wydanej "na podstawie nieważnego art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w świetle art. 2 i art. 32 Konstytucji RP". Dodała, że zastosowanie zasady wyceny nieruchomości na potrzeby określenia i naliczenia wysokości tzw. renty planistycznej w skarżonej decyzji są niezgodne z Konstytucją RP. W sprawie o sygn. akt P 58/08 z dnia 9 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. ([...] ) na podstawie art. 156§1 pkt 2, art. 157 §1 i 2 w zw. z art. 158 §1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 kwietnia 2008 r. Wskazał organ, że jakkolwiek G.F. domaga się stwierdzenia nieważności decyzji, to żądanie swe opiera na przesłance właściwej dla wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 a§1 kpa. Podnosi ona bowiem, że decyzja została wydana w oparciu o przepis aktu normatywnego, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją. Argumentacja przedstawiona we wniosku nie stanowi podstawy do żądania stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłanki wymienione w art. 156 § kpa. Organ orzekający nie dopatrzył się natomiast innej wadliwości decyzji stanowiącej rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156§1 pkt 2 kpa. W dniu 8 lipca 2013 r. G.F. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy "z powodu ujawnionych nowych okoliczności" tj. decyzji Prezydenta Miasta K. ([...] ) z dnia 31 grudnia 2012 r. orzekającej o umorzeniu postępowania wszczętego z urzędu w stosunku do E.Ł., w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty, tzw. renty planistycznej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. ([...] ) na podstawie art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 156§1 pkt 2 oraz art. 158§1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zainicjowanego wnioskiem G.F. , odmówiło uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia [...] czerwca 2013 r. Organ odwoławczy podał, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 kpa. Fakt, iż w roku 2010 Trybunał Konstytucyjny uznał niezgodność z Konstytucją art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być traktowany jako okoliczność stanowiącą przesłankę do stwierdzenia nieważności. Również nie może mieć zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przesłanka wskazana przez stronę we wniosku z dnia 8 lipca 2013 r. – czyli wydanie przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 31 grudnia 2012 r. o umorzeniu w stosunku do E.Ł. postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przesłanka ta umożliwia bowiem wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa Na powyższą decyzję G.F. , W.F. i Z.F. ,złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Strona skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania i podała co następuje: Zastosowanie zasady wyceny nieruchomości na potrzeby określenia i naliczenia wysokości tzw. renty planistycznej w skarżonych decyzjach są niezgodne z Konstytucją RP. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych na obszarach, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany uchwalono po wygaśnięciu starych różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych na obszarach, w których nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowywania prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania podmiotów. Dodała, ze Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt P 58/08 w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Kwestionowany przepis jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Ponadto pogorszenie położenia prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych - zbywców determinowane przyczynami całkowicie od nich niezależnymi jest sprzeczne z zasadami sprawiedliwości społecznej (por. II SA/Kr 413/10). Podnieśli skarżący, że w decyzji z dnia 31 grudnia 2012 r. ([...] ) orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia tzw. renty planistycznej w stosunku do zbywcy udziału wynoszącego ¼ cz. w działce nr [...] obr. [...] o pow. 0,0881 ha (czyli w tej samej nieruchomości co skarżący) nie stwierdzono wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, co przesądziło o bezprzedmiotowości naliczania tzw. renty planistycznej. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. ([...] ), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2010 r. (II SA/Kr 413/10) oraz decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2012 r. ([...] ) wnieśli o stwierdzenie nieważności Decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2007 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Podał organ, że art. 145 a § 1 i § 2 kpa otwiera drogę do wznowienia postępowania jeśli Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą na podstawie której została wydana decyzja. W takiej sytuacji można wnieść wniosek w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. Skarżąca w przewidzianym terminie nie skorzystała z rej możliwości. Oparcie zaś żądania stwierdzenia nieważności decyzji na ww. przesłance z art. 145 a kpa nie może być skuteczne. Również kolejna przyczyna podawana przez stronę skarżącą- wydanie decyzji z dnia 31 grudnia 2012 r. może skutkować tylko wznowieniem postępowania. Jedynie na marginesie wyjaśnił organ, że decyzja dotycząca opłaty planistycznej skierowana do E.Ł. zapadła w odmiennym stanie faktycznym już po wydaniu ww. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Sprawowanie przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ust lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 1 późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego istniejących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do dokonania oceny wszystkich ewentualnych naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Skarga wszczynająca postępowanie w niniejszej sprawie złożona została przez trzy osoby, choć zaskarżona decyzja dotyczy tylko jednej z nich, a mianowicie G.F. . W stosunku do każdego ze współwłaścicieli zbywanej nieruchomości wydane zostały odrębne decyzje o wymierzeniu tzw. renty planistycznej, które następnie były kwestionowane w odrębnych postępowaniach nadzwyczajnych. Co do każdego ze współwłaścicieli Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło odrębne postępowanie i wydało odrębne decyzje. Stosownie do przepisu art. 50 § 1 ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Będącym współautorami skargi Z.F. i W.F. uprawnienie takie nie przysługuje. Ich sytuacja prawna została określona innymi decyzjami, które także zostały zaskarżone do sądu administracyjnego (sprawy II SA/Kr 1374/13 i II SA/Kr 1373/13). Rozstrzygnięcie Sądu co do decyzji dotyczącej renty planistycznej należnej tylko od G.F. w niczym nie może zmienić sytuacji prawnej Z.F. i W.F. Uznać więc należało, że wymienione osoby nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji, a w konsekwencji ich skargę należało, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić. Interes prawny w zaskarżeniu decyzji SKO z dnia 28 kwietnia 2008 r. ([...] ) ma niewątpliwie G.F. . W uwzględnieniu jej skargi, choć nie z przyczyn w niej wskazanych zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Decyzja ta została wydana bowiem z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło w sprawie nieważności własnej decyzji z dnia 28 kwietnia 2008 r., której przedmiotem było ustalenie jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości. W składzie orzekającym Kolegium w tejże sprawie zasiadała W. K- -B. która - także jako członek SKO - uczestniczyła w wydaniu decyzji obecnie zaskarżonej. W opisanej sytuacji, w sprawie zakończonej zaskarżona decyzją W.K.-B. winna podlegać wyłączeniu. Instytucja wyłączenia ma podstawowe znaczenie dla gwarancji prawnych prawidłowości decyzji administracyjnych, jest także elementem sprawiedliwości społecznej i standardu sprawiedliwej procedury w postępowaniu przed organami, w szczególności przed organami powołanymi w celu rozstrzygania o sytuacji prawnej jednostki, a jej celem jest zapewnienie szeroko rozumianej niezależności tych organów. Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest jego uprzedni udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ratio legis wskazanej normy jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd co do stanu faktycznego sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję) byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (W. Chróścielewski: glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137). Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana w zgodzie 8 k.p.a. wymaga, aby pod pojęciem "sprawy w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuację, w której członek organu kolegialnego kontroluje w trybie nadzwyczajnym - rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji - prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji w postępowaniu zwyczajnym. Kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest do określonych przesłanek, jednak zasada praworządności wymaga, aby tej kontroli dokonał bezstronny organ. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 stycznia 2011; SA/Rz 758/11 publ. LEX nr 1107549., wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1489/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt lI SA/Bk 469/11). Stwierdzić więc trzeba, iż biorąca udział w wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak. [...] W.K.-B. była z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a wyłączona od orzekania w sprawie, albowiem wydając przedmiotową decyzję dokonała kontroli w trybie art. 156 §1 w zw. z art. 157 §1 k.p.a. decyzji wydanej także ze swoim udziałem tj. decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] W myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i to bez względu na to czy okoliczność ta mogła mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, co skutkowało wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji. Na obecnym etapie Sąd nie mógł rozpatrzyć merytorycznych zarzutów skargi, bowiem rozstrzygnięcie zostało podyktowane wyłącznie uchybieniami procesowymi. Zasadne jest jednak zalecenie, aby ponownie rozpoznając sprawę w innym składzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło także uwagę na konieczność poprawnego formułowania rozstrzygnięcia. To bowiem, które zostało do Sądu zaskarżone, jest wadliwe. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. "Odpowiednie" stosowanie normy regulującej inną instytucję prawną nie oznacza dowolności w doborze stosowanych przepisów i dostosowywaniu ich treści do stanu sprawy rozpatrywanej. "Odpowiedniość" oznacza natomiast konieczność stosowania wprost danej normy w stanach, w których jest to tylko możliwe. Niewątpliwie do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy "odpowiednie" zastosowanie ma przepis art. 138 § 1 i 2 kpa zawierający katalog rozstrzygnięć drugoinstancyjnych. Nie ma żadnych powodów uniemożliwiających proste przeniesienie tego katalogu do postępowania inicjowanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W/w przepis nie przewiduje wydania decyzji o "odmowie uchylenia" decyzji wydanej w I instancji, a dla rozstrzygnięcia , którego istotą jest nieuwzględnienie odwołania przewiduje "utrzymanie decyzji w mocy". Nadawanie negatywnemu rozstrzygnięciu sprawy z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy formy "odmowy uchylenia decyzji" nie znajduje uzasadnienia, tym bardziej że formę "odmowy uchylenia decyzji" kodeks postępowania administracyjnego zastrzega dla zupełnie innej instytucji prawnej. Wyrok w punkcie II. wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.