II SA/Kr 1376/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie AWSA Dorota Dąbek NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2004 r sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 maja 2000 r Nr : [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala II SA/Kr 1376/00 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , rozpatrując ponownie sprawę w następstwie wniosku Z. S. decyzją dnia 9 maja 2000 r. Kol. Odw. [...] , utrzymało w mocy decyzję własną tego Organu z dnia [...] 1999 r. Kol. Odw. [...] , którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] 1996 r. znak. [...] orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oparto na przepisach art. 31 ust. 1,2 i 3 oraz 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 z późn. zm.) oraz art. 156 § 1, 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji przytoczono następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia: Z wniosku J. i Z. S. wszczęte zostało postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości wnioskodawców stanowiących: działkę Nr [...] obj. KW [...], działki Nr [...] , Nr [...],[...]obj. KW [...], Nr [...] obj. Lwh 891 c.d. KW [...]. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...]1996 r. [...] rozgraniczył powyższe nieruchomości z nieruchomościami: - L. i S. małż. M. stanowiącymi działki Nr Nr [...], [...], pb. [...], - Skarbu Państwa - statio fisci Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolnych [...], stan. działkę [...], - J. K. stan. działkę [...], - M. T. stan. działki [...],[...], - współwłasności M. T., A. W. i F. W. stan. działkę [...], ustalając przebieg granicy w sposób opisany na szkicu granicznym z dnia [...] .1996 r. stanowiącym integralną część protokołu granicznego operatu geodezyjnego przyjętego zasobu za Nr [...]. Dnia [...]1999 r. Z. S. wniosła na powyższą decyzję "zażalenie", przekazane przez [...] Urząd Wojewódzki Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] według właściwości jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 1996 r. Swoje "zażalenie" Z. S. motywowała tym, że dopiero po wytoczeniu jej sprawy sądowej o zakaz korzystania z drogi dojazdowej zorientowała się, że dokonujący rozgraniczenia geodeta wprowadził ją w błąd przez niezgodność swojego działania w terenie z odzwierciedleniem tego w dokumentacji i żądała ponownego rozpatrzenia sprawy. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] 1996 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] 1999 r. odmówiło stwierdzenia nieważności, przyjmując że nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności określonych art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Podkreślono, że w trakcie czynności rozgraniczeniowych dokonanych przez wyznaczonego geodetę okazano ustalone w tym postępowaniu granice, na które strony wyraziły zgodę, potwierdzoną własnoręcznymi podpisami w sposób opisany na szkicu granicznym, akceptując granice utrwalone znakami w sposób opisany na szkicu granicznym, a prawidłowość wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy była oceniona przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] przed wydaniem decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. S. podnosiła, że dokumentacja operatu geodezyjnego jest wykonana niezgodnie do stanu przedstawionego na gruncie, podtrzymując stanowisko, że została wprowadzona w błąd przez geodetę. Ponownie rozpatrując sprawę, w toku przeprowadzonej dnia [...] 2000 r. rozprawy ustalono, że odwołująca się podważa sposób rozgraniczenia pomiędzy jej działką [...] ( po podziale: Nr [...] , [...]), a działką Nr [...], gdyż jej zdaniem droga ziemna winna być w granicach działki [...], a nie działki [...], stanowiącej współwłasność M. T., A. W. i F. W.. Przytaczając treść przepisów art. 31 i 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że decyzja której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności została wydana w trybie art. 33 ustawy, przy czym podstawę ustalenia granicy stanowiło zgodne oświadczenie stron w protokole granicznym z dnia [...] 1996 r. podpisanym m.in. przez Z. S., a żadna ze stron nie skorzystała z prawa żądania przekazania sprawy do sądu, w trybie art. 33 ust. 3 ustawy. Kolegium podzieliło stanowisko Kierownika Urzędu Rejonowego, poprzedzające wydanie decyzji o rozgraniczeniu co do prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic. Wskazano, że decyzja wydana została zgodnie z właściwością, podstawą prawną i nie narusza prawa zwłaszcza w sposób rażący. Nadto nie ma podstaw do twierdzenia, że odwołującą się geodeta wprowadził w błąd. Nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, co uzasadniono decyzją odmowną. Skargę do Naczelnego Sądu w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniosła Z. S.. Skarżąca podtrzymała zarzuty odwołania, że złożenie podpisu na protokole granicznym i okoliczność, iż nie odwołała się od decyzji wynikały z "winy" geodety, gdyż wskazał w terenie przebieg granicy działki [...] względem działki [...] , inny niż to wynika z dokumentów rozgraniczeniowych. Zdaniem skarżącej, posiadana przez nią służebność przejazdu i przechodu przez działki sąsiednie do działki Nr [...] stała się bezprzedmiotową, gdyż droga mająca zgodnie z oświadczeniem geodety należeć do działki Nr [...] , należy do działki [...] . Wskazała, że naruszony został jej interes prawny, poprzez "kłamliwe działanie geodety", choć właścicielem działki jest obecnie córka, która nie ma dojazdu, co tamuje pozwolenie na budowę. Zarzucono także, że w utrzymanej w mocy decyzji SKO z [...].1999 r., w opisie decyzji z dnia [...] 1996 r., omyłkowo działkę pb [...] przypisano Skarbowi Państwa, a właścicielem jest sąsiadka skarżącej L. S. M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczasowe i wskazując, że podnoszone okoliczności ewentualnie miały by znaczenie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, przed dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), wobec niezakończenia postępowania przed tą datą, sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), stanowi że przedmiotem kognicji sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracyjnej i publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269), a stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa o p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jednak zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że odpowiada prawu, co skargę czyni bezzasadną. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] 1996 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej wówczas własność skarżącej z innymi nieruchomościami w tym obj. KW [...] działki [...] , z nieruchomością stanowiącą działkę [...] własności innych osób. Jedną z podstawowych zasad systemu prawa administracyjnego, jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, tj. takich od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 kpa). Taki charakter decyzji ostatecznej ma wydana przez organ decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości oparta na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 r., poz. 1086 z późn. zm.). W myśl tego przepisu organ wydaje opartą na nim decyzję, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Decyzja taka stosownie do przepisu art. 33 ust. 3 nie podlega zaskarżeniu w toku instancji administracyjnej, gdyż strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Do wydania zatem decyzji o rozgraniczeniu na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - zawarcie ugody co do przebiegu granicy jest zbędne (wówczas ugoda ma moc ugody sądowej, - art. 31 ust. 4, a postępowanie administracyjne stało by się bezprzedmiotowe), natomiast wystarczy jej ustalenie na podstawie zebranych dowodów (a zatem - w rozumieniu art. 31 ust.2 znaków i śladów granicznych, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej), lub na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Według art. 31 ust. 3 jeżeli brak danych, o których mowa w ust. 2 lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Taka regulacja dowodzi, że mimo braku ugody, stronom służy autonomia co do oświadczenia o przebiegu granicy w trybie art. 31 ust. 3 ustawy, a przepis ustawy określa kiedy ma ono charakter oświadczenia "zgodnego". Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, należy w świetle art. 16 § 1 kpa tzw. postępowań nadzwyczajnych, w których może nastąpić wzruszenie decyzji ostatecznej, jednakże tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Skutkiem stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, jak w sprawie - ostateczną z dnia 2 grudnia 1996 r. - lecz weryfikacja decyzji , z punktu widzenia przesłanek nieważności decyzji, wyczerpująco wyliczonych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Weryfikacja ta polega na badaniu czy zaskarżona decyzja, dotknięta jest jedną z wad wyliczonych w punktach 1-7 § 1 art. 156 kpa. Przesłanką stwierdzenia nieważności jest wada tkwiąca w decyzji już w chwili jej wydania, jako akcie kończącym postępowanie, a nie wada samego postępowania, które j ą poprzedzało. Oznacza to, że dla rozstrzygnięcia o zarzucie nieważności decyzji, przedmiotem ustaleń w sferze faktograficznej, są ustalenia, czy dotknięta jest wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które istniały w dacie jej podjęcia. Podkreślenie przedmiotu postępowania, w którym wydana została decyzja, odmawiająca stwierdzenia nieważności, obecnie będąca przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd skargi, jest niezbędne z uwagi na zawarte w skardze i pismach ją uzupełniających, wnioski czy zarzuty, które wskazują, że skarżąca nie rozumie istoty postępowania, zainicjowanego żądaniem stwierdzenia nieważności i spodziewa się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy o rozgraniczenie. Żądanie takie nie ma oparcia w przepisach prawa regulujących postępowanie o stwierdzenie nieważności. Zarzut, na którym oparto żądanie nieważności sprowadza się do tego, iż zdaniem skarżącej istnieje rozbieżność pomiędzy dokumentacją rozgraniczenia a czynnościami na gruncie w toku rozgraniczenia, o czym powziąć miała wiadomość dopiero w 1999 r., kiedy to w toku sprawy o zaniechanie naruszeń dowiedziała się, że "służebność idzie przez działkę [...]", a droga nie należy jak to oświadczyć miał geodeta do działki [...] . Służebność zresztą może ze swej istoty przebiegać tylko przez nieruchomość obciążoną, a nie po gruncie własnym uprawnionego ze służebności. Wśród przewidzianych art. 156 § 1 pkt 1-7 przesłanek nieważności, twierdzenia i zarzuty skargi najbardziej zbliżaj ą się do przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanki nieważności w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże, stanowisko zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nie zachodzi żadna z przewidzianych art. 156 § 1 kpa, a w szczególności jej pkt 2 podstaw nieważności jest słuszne i zgodne z prawem. Dokumentacja operatu rozgraniczeniowego przyjętego za Nr [...] , do której odwołuje się decyzja o rozgraniczeniu, wskazuje, że przebieg linii granicznej pomiędzy działką skarżącej Nr [...] (przed podziałem), a działką [...] , wyznaczały punkty graniczne 2, 4 i 5, przy czym punkty 2 i 5 już istniały na gruncie, a tylko leżący między nimi punkt 4 oznaczono i zastabilizowano w trakcie rozgraniczenia na gruncie przy wyrażeniu zgody na taki przebieg linii granicznych oraz na położenie i utrwalenie punktów granicznych. Nadto w podpisanym m. in. przez skarżącą i J. S. opisie przebiegu granic wyraźnie zaznaczono, że "Pgr [...] od strony zachodniej graniczy z pgr [...] i granica biegnie wschodnią stroną drogi przejazdowej od punktu 2 do punktu 5 poprzez punkt 4". Ponadto przy okazji rozgraniczenia, wykonywano czynności geodezyjne dla podziału działki [...] na działki [...] i [...] . Dla ustalenia granicy południowej działki [...], w linii granicy działek [...] i [...] biegnącej od punktu 2 do 4, zastabilizowano dodatkowo punkt 3, również za zgodą skarżącej, jej męża i właścicieli sąsiedniej nieruchomości. W dacie wydania decyzji o rozgraniczeniu z dnia [...] 1996 r., której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności, obowiązywały już przepisy Zarządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 5 sierpnia 1996 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Mon. Pol. Nr 50, poz. 469). Operat rozgraniczenia odpowiada wymaganiom tych przepisów, co do rodzaju czynności rozgraniczeniowych i sposobu ich dokumentowania. Z tego względu, nie narusza prawa stanowisko zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja o rozgraniczeniu z dnia [...] 1996 r., znajdowała oparcie materialne i faktyczne w powołanym jako podstawa decyzji przepisie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. "Prawo geodezyjne i kartograficzne" i nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Brak było zatem podstaw do przyjęcia przesłanek nieważności decyzji o rozgraniczeniu. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczynanie na wniosek strony lub z urzędu. Stroną w rozumieniu art. 28 kpa jest każdy czyjego interesem prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie zatem skarżąca Z. S. jako właściciel w 1996 r. nieruchomości stanowiącej działkę [...], była podmiotem legitymowanym do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Właściciel nieruchomości jest też podmiotem mającym przymiot strony w postępowaniu inicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie rozgraniczenia. Jednakże, z dokumentów wieczystoksięgowych i aktów notarialnych złożonych w sprawie, wynika że jeszcze przed wystąpieniem z żądaniem stwierdzenia nieważności (13.05.1999 r.), skarżąca podzieliła nieruchomość stanowiącą działkę [...] , na działki [...] i [...], których własność w drodze umowy darowizny przeniosła w 1997 r.: działki [...] na rzecz córki A. P. i jej męża J. P., a działki [...] na rzecz syna P. S., występujących w sprawie na prawach strony. Ta ostatnia nieruchomość obciążona jest na rzecz skarżącej nieodpłatną i dożywotnią służebnością mieszkania. Z ustanowionych na rzecz tych działek służebności przechodu, przejazdu i przecodu wpisanych do ksiąg wieczystych KW Nr [...] obejmującej m. in. dz. [...] i KW Nr [...] obejmującej m. in. dz. [...] , nie wynika by służebności te obciążały działkę [...] . Podnoszenie więc przez skarżącą, iż jako uprawniona z dożywocia korzysta ze służebności biegnącej "sporną" drogą, nie stanowiło wykazania interesu prawnego nadającego skarżącej przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa legitymowanej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej gruntów, których nie jest już właścicielem (względnie współwłaścicielem). Przyjmując zatem, że po stronie skarżącej zachodzą przesłanki nadające jej przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczającej jej nieruchomość, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dopuściło się uchybienia procesowego w ocenie zebranego materiału, co do oceny czy z żądaniem stwierdzenia nieważności wystąpił legitymowany podmiot-a więc strona w rozumieniu art. 28 kpa. Stwierdzenia braku po stronie skarżącej przymiotu strony, winno skutkować podjęciem opartej na przepisie art. 157 § 3 kpa, decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Ostateczna i prawomocna taka decyzja oznaczałaby, że organ odmawia badania przesłanek nieważności decyzji, z uwagi na podmiot, który tego żąda. Zgodnie z art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Stwierdzone uchybienie wynikło z niezbyt wnikliwej oceny zebranego dopiero po wszczęciu postępowania materiału, wykazującego pozycję prawną skarżącej względem rozgraniczonych nieruchomości. Z tego względu, skoro z naruszeniem prawa, ale z korzyścią dla skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż jest podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności i postępowanie w tym przedmiocie przeprowadziło, to uchylenie zaskarżonej decyzji z tej przyczyny, że skarżąca nie ma przymiotu strony, stanowiło by naruszenie przepisu art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż miało by charakter orzeczenia wydanego na jej niekorzyść. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).