II SA/Kr 1376/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Krystyna Daniel SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii akt sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. kwotę 597,00 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 1 i 2 k.p.a. orzekł o odmowie wydania kopii akt sprawy poprzez przesłanie kopii kompletnej dokumentacji postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że z aktami sprawy można zapoznać się w siedzibie organu, a organ administracji publicznej nie ma obowiązku przesłania stronie kopii kompletnej dokumentacji postępowania, z wyjątkiem uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony, o które jednak strona nie występuje. Na postanowienie to złożyło w terminie zażalenie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K.. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zmianami) - zwanej dalej k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 - ze zmianami) - zwanej dalej Pb - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W jego uzasadnieniu Wojewoda podał, że zasady udostępniania akt sprawy określone zostały w art. 73 i 74 k.p.a., które organ odwoławczy zacytował dosłownie. W badanej sprawie strona wystąpiła o wydanie nieuwierzytelnionych kopii z akt sprawy, a taki obowiązek nie należy do organu administracji publicznej. Wykonanie kopii z akt sprawy strona może dokonać osobiście lub przez pełnomocnika, w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Organ administracji publicznej zabezpiecza stronie możliwość wykonania kserokopii dokumentów, przy czym zszytego projektu budowlanego nie wolno dekompletować. Rysunki o dużych formatach mogą być fotografowane przez stronę, za pomocą przenośnych urządzeń elektronicznych. Czynności strony związane z wglądem w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, mogą być dokonywane wyłącznie w lokalu organu administracji publicznej. Czynności tych może dokonać dowolny uprawniony przedstawiciel Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. lub umocowany prawnie jego pełnomocnik. Tym samym zaskarżone postanowienie zostało uznane za prawidłowe. Jakkolwiek, w postanowieniu tym wskazano błędnie organ odwoławczy oraz w pierwszym zdaniu uzasadnienia tego postanowienia nieprawidłowo określono treść żądania zawartego we wniosku strony z 20 marca 2018 r., niezgodnie z dalszymi, prawidłowymi ustaleniami zawartymi w tym uzasadnieniu, to jednak błędy te nie miały żadnego znaczenia dla słusznego rozstrzygnięcia końcowego. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Stowarzyszenie [...] w K., zarzucając mu naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k. p. a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji wydanego z naruszeniem prawa administracyjnego materialnego oraz proceduralnego uzasadniającego jego uchylenie, - art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k .p .a. poprzez odmowę wydania stronie postępowania kserokopii akt sprawy, a w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, - art. 107 § 3 k. p. a. poprzez zbyt skrótowe i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Na podstawie tych zarzutów skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Prezydent Miasta winien zastosować normę prawną wyrażoną w art. 73 § 1 k.p.a., zgodnie z którą strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Należy przy tym wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wykonanie kserokopii kart akt sprawy należy do obowiązku organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Strona skarżąca zacytowała kilka wyroków na wykazanie tej tezy. W realiach niniejszej sprawy wskazano, że akta administracyjne to dwie teczki dokumentów, a ponadto organ zmuszony byłby do wykonania kserokopii projektu budowlanego, a więc nie ma w przypadku tej sprawy konieczności wykonania kserokopii kart sprawy w ilości uzasadniającej odmowę dokonania powyższej czynności podyktowanej konkretnymi utrudnieniami lub koniecznością oddelegowania do tej czynności pracownika organu na dłuższy okres czasu. W realiach niniejszej sprawy organ administracji publicznej stworzył jedynie pozory umożliwienia stronie skorzystania z jej prawa, zapewniając na terenie swojej siedziby urządzenie ksero, za pomocą którego nie da się wykonać odbitek kluczowych fragmentów dokumentacji projektowej, ponieważ urządzenie to nie obsługuje formatu większego niż format A4, w przeciwieństwie do urządzeń wielofunkcyjnych, do których dostęp posiadają pracownicy organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o odmowie wydania kopii akt sprawy poprzez przesłanie kopii kompletnej dokumentacji postępowania. Zgodnie z art. 73 k.p.a.: § 1. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. § 1a. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. § 2. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. § 3. Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Na tle interpretacji tego przepisu doszło do powstania rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obok poglądów zaprezentowanych w skardze funkcjonował również pogląd, iż z art. 73 k.p.a. nie wynika obowiązek udostępniania stronom kopii akt sprawy na ich żądanie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnął te rozbieżności podejmując w dniu 8 października 2018 r. w składzie siedmiu sędziów uchwałę do sygn. I OPS 1/18, w której stwierdził, że "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy." Uzasadniając tę uchwałę NSA zwrócił uwagę, że sytuacja procesowa, w której strona wnosi o sporządzenie przez organ kopii (kserokopii), bez uwierzytelnienia wykracza poza tryb przewidziany w art. 73 § 2 k.p.a. Podkreślono: "Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w pełni aprobuje argumentację, że dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP ani uszczegóławiającymi ją elementami, wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Za słuszne uznaje także stanowisko dopuszczające wykorzystanie współczesnych technicznych możliwości, nieznanych w dacie uchwalania Kodeksu postępowania administracyjnego, do sporządzania notatek, odpisów i kopii z akt administracyjnych w ramach przepisu art. 73 § 1 k.p.a. Rozwój technologiczny sprzyja w niniejszym przypadku obywatelowi, pozwala bowiem na bardziej sprawne i efektywne kontakty z administracją. Jest to szczególnie ważne przy tak szybkim tempie rozwoju otaczającego świata. W tym celu mogą być użyte, zatem wszelkie urządzenia służące do zapisywania materiałów, w tym skanery, cyfrowe aparaty fotograficzne, kopiarki, pod warunkiem, że nie zniszczą struktury utrwalanych dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zauważa, że odczytując przepis art. 73 § 1 k.p.a. mieć należy jednak na względzie, na co słusznie zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich, że nie każda ze stron ma możliwość samodzielnego zapisania zawartości akt za pomocą najnowocześniejszych urządzeń technicznych, czy to ze względu na to, że ich nie posiada, czy to z uwagi na nieumiejętność posługiwania się nimi. (...) Dokonując interpretacji przepisu art. 73 § 1 k.p.a. mieć należy również na względzie, że odmowa udostępnienia stronom urządzeń pozostających na wyposażeniu organu stawia w gorszym położeniu osoby o niższym statusie materialnym, których na takie urządzenia nie stać bądź też osoby, które z racji wieku lub ułomności np. fizycznych, nie mogą samodzielnie z nich skorzystać. Także z tego względu omawiane ograniczenie w dostępie do akt pozostawałoby, więc w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP, naruszając również zasady sprawiedliwości społecznej, których gwarantem jest art. 2 Konstytucji RP." Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na kwestie ponoszenia kosztów sporządzania kopii dokumentacji, jak również na ewentualne przyczyny odmowy jej udostępnienia: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają, bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu. Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko, więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza, zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie." Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całej rozciągłości stanowisko zaprezentowane w cytowanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle wykładni art. 73 k.p.a. zaprezentowanej w tej uchwale zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji musiały zostać uchylone. Ponownie rozpoznając wniosek o udostępnienie kopii całości akt sprawy Prezydent Miasta K. (a w razie wniesienia środka zaskarżenia - również organ II instancji) zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych rozważań oraz całego uzasadnienia cytowanej uchwały. Postanowienia organów obu instancji, będące obecnie przedmiotem kontroli sądowej opierały się na błędnej wykładni art. 73 k.p.a., która a limine wykluczała możliwość wydania stronie kserokopii akt sprawy. Tymczasem w myśl przytoczonej uchwały zasadą powinno być udostępnienie stronie żądanych przez nią kserokopii akt, choć jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na okoliczności, które mogą uzasadniać odmowę uwzględnienia wniosku strony. Na obecnym etapie postępowania Sąd nie może przesądzić o zasadności wniosku strony skarżącej, bowiem wskazania w tym zakresie byłyby przedwczesne. Z powyższych względów zaskarżone postanowienie zostało uchylone na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. - z uwagi na naruszenie przepisu postępowania tj. art. 73 k.p.a. Postanowienie organu I Instancji zostało uchylone na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składają się: 100 zł uiszczonego przez skarżącego wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).