II SA/Kr 1377/20

W IMIEMIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S. i E. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Burmistrz Miasta N. postanowieniem z 27 marca 2020 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku E.S. i B.S. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla budynku położonego w N. przy ul. C. [...], na nieruchomości obejmującej działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, projektowane zamierzenie ma polegać na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku pn. "Warsztat rzemieślniczy z salą ekspozycyjną (Zakład Kamieniarski) z częścią gospodarczo-garażową" na "Warsztat rzemieślniczy z salą ekspozycyjną wraz z wbudowanymi usługami komercyjnymi". Organ wyjaśnił, że w zakres zamierzenia wchodzi zmiana sposobu użytkowania polegająca na przeniesieniu części warsztatowej Zakładu Kamieniarskiego do pomieszczenia garażowego i pomieszczenia gospodarczego, natomiast pozostała część warsztatowa Zakładu Kamieniarskiego zostanie przeznaczona na część usługową (wynajem pomieszczenia na salę pożegnań) oraz część gospodarczą (zaplecze sali pożegnań). Pozostałe pomieszczenia Zakładu Kamieniarskiego, w tym pomieszczenia socjalne i wystawiennicze mają pozostać bez zmian. Po zmianie sposobu użytkowania, budynek ma nadal pełnić funkcję "Warsztatu rzemieślniczego z salą ekspozycyjną wraz z wbudowanymi usługami komercyjnymi". Dalej organ podniósł, że teren objęty wnioskiem położony jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego N. 24 (Dział) przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta N. z dnia 12 maja 2014 r. z późn. zm. Zgodnie z ustaleniami planu, teren objęty wnioskiem wraz z objętymi budynkami oznaczony jest symbolem MN.23 - Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Uzasadniając odmowę wydania zaświadczenia Burmistrz powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie przechowywania zwłok, wskazując jakie warunki musi spełniać dom pogrzebowy oraz kostnica. Zdaniem Burmistrza zakład pogrzebowy świadczy usługi o charakterze komunalnym, które wpisują się w definicję usług publicznych, albowiem w myśl art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakładanie i utrzymywanie cmentarzy jest celem publicznym, a działalność zakładu przedpogrzebowego jest ściśle z tym powiązana. Ponadto organ powołał się na ustawę z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych wskazując, że wypaczeniem woli ustawodawcy byłoby lokalizowanie tego typu obiektów poza granicami cmentarza. Organ zwrócił także uwagę, że dom przedpogrzebowy jako specyficzny rodzaj działalności winien być wprost wskazany do realizacji w ustaleniach planu miejscowego. Za odmową wydania zaświadczenia, zdaniem organu, przemawia również treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący materialnoprawną podstawę wydania decyzji, z którego to przepisu wynika wymóg, aby nowa zabudowa dostosowana była do obiektów już istniejących i wyklucza zabudowę sprzeczną z ich funkcjami, tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa". E.S. i B.S. w zażaleniu zarzucili: naruszenie przepisów postępowania, a to art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., oraz art. 218 k.p.a. poprzez niezasadną odmowę wydania zaświadczenia; naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wskazanie tego przepisu jako podstawy materialnej decyzji, § 3 pkt 3 lit. a i b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wprowadzenie nieznanej miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego definicji "usług komunalnych", art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 3 pkt 2 lit. a i b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że zamierzony przez skarżących sposób użytkowania budynku stanowi usługę komunalną, podczas gdy usługi te należy zakwalifikować jako usługi komercyjne; art. 32 Konstytucji w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zróżnicowanie sytuacji podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej; art. 80 ust. 1 i ust. 2 ustawy prawo budowlane poprzez dokonanie oceny warunków jakie musi spełniać dom pogrzebowy, podczas gdy Burmistrz Miasta N. nie jest organem do tego uprawnionym. Ponadto żalący się zarzucili dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. W konsekwencji wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z 11 września 2020 r., znak: [...], uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ II instancji zaznaczył na wstępie, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Kolegium Odwoławcze, które postanowieniem z 7 października 2019 r., uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Miasta N. z 19 sierpnia 2019 r., odmawiające wydania wnioskodawcom zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu mieszkalnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dalej wskazał, że materialnoprawną podstawę do wydania zaświadczenia, zgodnie z wnioskiem stron, stanowiły przepisy art. 71 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Odwołując się do przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kolegium stwierdziło, wbrew stanowisku organu I instancji, że ustalenia wynikające z planu N. 24 (Dział) nie nakazują lokalizowania obiektów związanych ze świadczeniem usług pogrzebowych i przedpogrzebowych wyłącznie na terenie oznaczonym symbolem ZC.1. Jako niezrozumiałe uznano stanowisko organu I instancji, że wypaczeniem woli ustawodawcy byłoby lokalizowanie tego typu obiektów poza granicami cmentarza, skoro organ nie zaprzecza, że na terenie miasta N. funkcjonują inne podmioty świadczące usługi pogrzebowe, których siedziby pozostają poza terenem cmentarza. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 5 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą wskazanym w ustawie celom, co oznacza tylko tyle, że każdy cmentarz winien być wyposażony w obiekt stanowiący dom przedpogrzebowy lub kostnicę, który ma służyć celom określonym w tym przepisie. Wbrew jednak opinii organu I instancji, z przepisu tego nie można wywieść wniosku, iż tylko na cmentarzu może być zlokalizowany dom przedpogrzebowy. Ponadto, za uzasadniony uznano zarzut dotyczący naruszenia przez organ zasady równego traktowania. Kolegium, na podstawie ogólnodostępnych danych ustaliło, że na terenie Miasta N. funkcjonują inne zakłady pogrzebowe, których siedziby pozostają poza terenem cmentarza. Tym samym konieczne staje się ustalenie, czy obiekty te usytuowane są na terenie o tożsamym przeznaczeniu w planie miejscowym, co nieruchomości należące do wnioskodawców. SKO podzieliło również pogląd żalących się, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić podstawy do odmowy wydania zaświadczenia. Regulacja wskazana w powołanym przepisie dotyczy sytuacji, gdy w przypadku braku planu miejscowego ma dojść do zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, lub do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym, w realiach niniejszej sprawy, obowiązkiem organu I instancji było ustalenie, czy w przypadku zamierzonej przez wnioskodawców zmiany sposobu użytkowania budynku zachodzi przesłanka zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo precyzyjnego wskazania przez Kolegium w poprzednim postanowieniu z 7 października 2019 r., znak [...] zakresu okoliczności wymagających wyjaśnienia, organ I instancji pominął przedmiotowe wskazania, doszukując się nowych podstaw do odmowy wydania zaświadczenia. Tym samym rozpoznając niniejszą sprawę ponownie, organ pierwszej instancji winien uwzględnić wytyczne jakie przedstawiło mu Samorządowe Kolegium Odwoławcze z postanowieniu z 7 października 2019 r. oraz uwzględnić przedstawioną w niniejszym postanowieniu charakterystykę usług pogrzebowych jako działalności gospodarczej nieobjętej żadnymi prawnymi ograniczeniami podmiotowymi. Koniecznym jest również ustalenie przez organ, treści ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących innych przedsiębiorców świadczących usługi pogrzebowe na terenie Miasta N., wskazując, że przedmiotową informację organ może pozyskać z prowadzonej przez siebie ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. E.S. i B.S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucili: naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy organ mógł wydać merytoryczną decyzję w sprawie; naruszenie prawa procesowego, a to: art. 80 k.p.a., mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na braku oceny całokształtu dowodów przeprowadzonych w sprawie i w rezultacie przyjęcie, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych dowodów w sprawie, art. 136 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zaniechaniu zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, pomimo, że uchybienia organu I instancji, na które powołuje się organ odwoławczy miały charakter uchybień, który mogły być sanowane poprzez przeprowadzenie postępowania dodatkowego, w szczególności organ miał możliwość zlecenia czynności, o którym mowa w ostatnim akapicie postanowienia, organowi I Instancji lub mógł to zrobić sam, czego nie uczynił. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania, nadto wnieśli o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnieśli także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z nagrania na pendrive Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z 1 lutego 2021 r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę skarżący podtrzymali swoje stanowisko przedstawione w skardze. Zwrócono uwagę, że Burmistrz Miasta N. postanowieniem z 30 listopada 2020 r. ponownie odmówił wydania zaświadczenia, ignorując wskazania SKO w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę należało uznać za pozbawioną uzasadnionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionych w skardze wątpliwości co do środka zaskarżenia przysługującego od kwestionowanego postanowienia, którym organ drugiej instancji uchylił postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że środkiem tym jest skarga, nie zaś – jak wywodzą skarżący – sprzeciw. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W ocenie Sądu z art. 64a p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że sprzeciw wnosi się jedynie od decyzji kasatoryjnych i brak jest podstaw, by zakres tej instytucji rozciągać przez analogię na postanowienia organów administracji wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2018 r., I OZ 130/18, ONSAiWSA 2019/3/45). Wobec tego sprawę niniejszą rozpoznano na podstawie przepisów regulujących postępowanie ze skargi. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei art. 218 k.p.a. stanowi: W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W kontrolowanej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., bowiem zaświadczenie o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wymagane na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2020 poz. 1333, dalej: p.b.). Z przepisu tego wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a do zgłoszenia dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta N. odmówił wydania zaświadczenia na wniosek skarżących, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., uznając, że postanowienie organu I instancji jest nieprawidłowe, uchyliło je i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zmierzają do potwierdzenia stanowiska, zgodnie z którym Kolegium, jako organ II instancji, mogło w tej sprawie wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne, tj. uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i orzec wydając zaświadczenie żądanej przez skarżących treści. Stanowisko skarżących należy jednak uznać za błędne. Nie ulega wątpliwości, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną. Jedynie odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje, po myśli art. 219 k.p.a., w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W doktrynie podkreśla się, że "kompetencja organu administracji publicznej do wydania zaświadczenia nie może być przeniesiona na organ drugiej instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Organ odwoławczy może jedynie uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania także wówczas, gdy nie będzie to wiązało się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (zob. wyrok NSA z 27.03.2009 r., II OSK 443/08, LEX nr 529867). Innymi słowy, organ wyższego stopnia nie dysponuje kompetencją do reformatoryjnego orzekania w tej sprawie i w tych przypadkach nie ma zastosowania art. 138 § 1 pkt 2. Wydanie zaświadczenia zastrzeżono więc tylko dla właściwych organów." (K. Klonowski, w: H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 1352; podobnie: M. Jaśkowska, komentarz do art. 219, w: M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020). Uznając zatem, że co do zasady, w przypadku zakwestionowania prawidłowości postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia, organ drugiej instancji mógł tylko wydać postanowienie kasatoryjne, należało odpowiedzieć na pytanie, czy motywy wskazane w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. uzasadniały uchylenie postanowienia Burmistrza Miasta N.. Odpowiedź na to pytanie musi być pozytywna. Wskazać w tym miejscu trzeba, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2012 r., II OSK 1277/11 (LEX nr 1291886), na istotę zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. Organ powinien dokonać w nim analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie to stwierdzić wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Przywołane wyżej orzeczenie NSA trafnie naprowadza też na ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Sprowadza się ono wyłącznie do zbadania zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu. W konsekwencji nie podlega badaniu w tym postępowaniu kwestia zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, w tym z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2020 r. poz. 1947), przepisami p.b., przepisami wykonawczymi do tej ustawy, jak też z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.), w tym z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Tylko na marginesie zauważyć trzeba, że skoro obiekt, którego dotyczy wniosek, znajduje się na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu, to ze względu na treść art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust.1 u.p.z.p. przepis określający zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa w ogóle nie mógłby znaleźć zastosowania. Ponadto, w postępowaniu poprzedzającym wydanie przedmiotowego zaświadczenia organ nie może badać zgodności zamierzonej zmiany z przepisami wewnętrznymi, w tym ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które – co dobitnie wskazuje art. 9 ust. 5 u.p.z.p. – nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego mogącym bezpośrednio kształtować prawa i obowiązki obywateli. Nie podlega także ocenie w tym postępowaniu zgodność zamierzonego sposobu użytkowania z aktami stosowania prawa, w tym z decyzjami administracyjnymi, skierowanymi do wnioskujących o zaświadczenie, czy do innych podmiotów. Trzeba wreszcie podkreślić, że chociaż wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem gminy w rozumieniu art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 r. poz. 713), działającym na rzecz wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy gminy (vide: art. 1 ust. 1 ustawy), to jednak wykonując kompetencję określoną w art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. działa on jako organ administracji publicznej i powinien kierować się przepisami prawa, nie zaś wolą tych mieszkańców gminy, którzy sprzeciwiają się zamiarom inwestorów. Organy administracji publicznej wiąże przede wszystkim zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyraża tę zasadę również art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Narusza zasadę legalności organ administracji, odmawiając wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b., jeśli zamierzony sposób użytkowania jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, w szczególności nie narusza art. 80, art. 136 § 1, jak też art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Nie budzą też wątpliwości Sądu wskazania Kolegium co do okoliczności, które Burmistrz Miasta N. powinien wyjaśnić, ponownie rozpatrując sprawę, sformułowane w nawiązaniu do wytycznych zawartych w poprzednim postanowieniu Kolegium z 7 października 2019 r., znak [...]. Na koniec Sąd wskazuje, że nietrafny okazał się sformułowany w skardze wniosek dowodowy, ponowiony w piśmie z 23 listopada 2020 r. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowód z nagrania ze swej istoty nie mógł być uwzględniony przez Sąd, a nadto nie zachodziły w sprawie wątpliwości, dla wyjaśnienia których zgłoszony dowód mógł być przydatny. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.