II SA/Kr 1378/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi "K." Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "K." Sp. z o.o. w [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta [...] decyzją z 24 marca 2016 r. nr [...] znak: [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu spółce "K." sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z garażem podziemnym, garażami wbudowanymi, instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan, c.o., gazową, elektryczną, wentylacją mechaniczną, zagospodarowaniem terenu (ciągami pieszymi, jezdnymi, zewnętrznymi miejscami postojowymi wraz z wjazdem do garażu podziemnego z działki nr [...]), zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] jako etap X inwestycji pn. budowa osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z wbudowanymi miejscami postojowymi dla samochodów na działkach nr [...], [...], [...] [...], [...], [...] ,[...], [...], [...], [...], [...] obr.[ przy ul. [...] w [...]. Od decyzji tej odwołania wnieśli [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...], Przedsiębiorstwo Budowlane sp. j. [...]. Po rozpoznaniu odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia 22 sierpnia 2016 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy zagadnień. Zakres kontroli projektu budowlanego został określony w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projektowana na działce nr [...] inwestycja ma wysokość 24 m i znajduje się w odległości 4,65 m od granicy z działką nr [...]. Granica z między tymi działkami stanowi jednocześnie linię rozgraniczającą teren inwestycji wynikającą z decyzji o warunkach zabudowy i jest ograniczeniem terenu inwestycji od zachodu. Jak wynika z pkt II ppkt I d decyzji o warunkach zabudowy z 4 stycznia 2015 nr [...], odnoszącego się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: projektowana zabudowa nie powinna przekraczać 10 m wysokości elewacji frontowej dla budynków lokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej. Z uwagi na charakter funkcjonalny nowej zabudowy oraz maksymalną ochronę terenów zielonych, centralną część terenu podlegającego zabudowie można przeznaczyć pod budynki o znacznie większej wysokości, nawet do 25 m, ale powinny to być elementy jednostkowe stanowiące dominanty punktowe (...) W ocenie organu odwoławczego jednoznacznego i prawnie dopuszczalnego stanowiska organu właściwego w sprawie decyzji lokalizacyjnej, wymaga dopuszczalność lokalizacji tej inwestycji na "obrzeżach" terenu wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy. Niezależnie od powyższego ponownie badając sprawę, organ I instancji winien będzie ustalić ponownie krąg stron postępowania. Jak wynika z wyjaśnień zawartych w piśmie Prezydenta Miasta [...] z 21 marca 2016 r. znak: [...] dotyczącym etapu IX tej inwestycji, część osób uczestniczących w postępowaniu wywodzi przymiot strony z faktu bycia jednym z adresatów decyzji o warunkach zabudowy z 4 stycznia 2015 nr [...]. Przypomniano, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ("Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu"). Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości lub też jej użytkowaniu. Ograniczenie to winno wynikać z przepisów odrębnych i musi ograniczać konkretne uprawnienia tych podmiotów. Dodać należy, że bez znaczenia dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest uczestnictwo osób w innych postępowaniach. Na zakończenie stwierdzono, że sprawa nie została przez organ I instancji wyjaśniona w stopniu dostatecznym dla potrzeb niniejszego rozstrzygnięcia, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla oceny jego poprawności. Brak jest możliwości przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego bez narażenia się na zarzut naruszenie zasady dwuinstancyjności, określonej w § 15 kpa. Należy więc uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sytuacji zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpatrzenia, celem ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ l instancji. Odnosząc się natomiast do złożonych w ramach postępowania odwoławczego wniosków o zawieszenie postępowania, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w związku z prowadzonym postępowaniem o wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy jak i postępowaniem sądowym o zmianę służebności gruntowej należy wyjaśnić, że brak jest podstaw do jego zawieszenia z tych powodów. Zawieszenie postępowania winno nastąpić jedynie wówczas, gdy bez rozstrzygnięcia tego zagadnienia, wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Zarówno fakt prowadzonego postępowania w sprawie wygaszenia decyzji, sposób jego zakończenia czy też rozstrzygniecie sądu cywilnego w sprawie zmiany przebiegu służebności pozostają bez związku z istniejącą obecnie możliwością zakończenia postępowania odwoławczego. Dodać również należy, że w sprawie istnieje obowiązujący stan prawny, a ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy czy nawet wyrok sądu cywilnego odnoszący się do przebiegu służebności (stany przyszłe i niepewne) pozostają bez wpływu na obecnie toczące się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a w szczególności na możliwość orzeczenia w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "K." sp. z o.o. w [...] (inwestor), zarzucając jej: 1. naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 2. naruszenie art. 136 kpa poprzez jego pominięcie i niezastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem strony skarżącej powyższe naruszenia miały istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie gdyż spowodowały wydanie decyzji kasatoryjnej, w sytuacji gdy powinna zostać wydana decyzja orzekająca o istocie sprawy. Na podstawie tych zarzutów w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że co do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją WZ (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) to brak jest konieczności prowadzenia postępowania dowodowego. Oba dokumenty - decyzja WZ oraz projekt budowlany znajdują się w aktach sprawy. Organ odwoławczy może dokonać sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją WZ w ramach postępowania instancyjnego. Sprawdzenie projektu budowlanego z ustaleniami decyzji WZ nie wymaga przeprowadzania dowodów. Również w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania organ odwoławczy jest władny poczynić własne ustalenia. Uchylenie decyzji I instancji mogłoby nastąpić dopiero wówczas, gdyby organ odwoławczy ustalił, że pominięto niektóre strony postępowania. W niniejszej sprawie występuje sytuacja odwrotna - organ II instancji sugeruje, że być może zbyt wiele osób zostało uznanych za strony postępowania. Nawet jednak gdyby tak było, nie daje to podstaw do uchylenia decyzji I instancji w postępowaniu odwoławczym. Ponadto zaskarżona decyzja została wydana na skutek rozpoznania odwołań wniesionych przez trzy podmioty. Tym samym Wojewoda [...] uznał, że podmioty te mają przymiot strony postępowania, podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdza, że powziął wątpliwości co do posiadania przez te osoby statusu strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest kasacyjna decyzja Wojewody [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zadaniem Sądu było zatem w pierwszej kolejności dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie organ II Instancji wskazał dwa powody, dla których uchylił decyzję organu I Instancji. Pierwszy i najważniejszy powód, to wątpliwości organu co do zgodności projektowanej zabudowy (tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jako etapu X osiedla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych) z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie usytuowania budynku o planowanej wysokości (24 m) na obrzeżach osiedla, a nie w jego centralnej części. W ramach wskazań co do okoliczności, które ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien wziąć pod uwagę, wskazano, że: "W ocenie organu odwoławczego jednoznacznego i prawnie dopuszczalnego stanowiska organu właściwego w sprawie decyzji lokalizacyjnej, wymaga dopuszczalność lokalizacji tej inwestycji na "obrzeżach" terenu wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy." Ze sformułowania tego można się jedynie domyślać, że Wojewoda [...] zobowiązał organ I Instancji od pozyskania opinii ("jednoznacznej i prawnie dopuszczalnej") co do zgodności projektowanych rozwiązań z decyzją o warunkach zabudowy od organu właściwego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie jest to jednak kwestia, która wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, którego zakres miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a nadto nie jest to powód do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Jest wręcz przeciwnie - wskazanie takie jak wyżej zacytowane nie jest dopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...). Skoro zatem organ I Instancji wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, to oznacza, że weryfikacja tej zgodności dała jego zdaniem wynik pozytywny. Jeśli natomiast organ II Instancji uważa inaczej, to jako organ obowiązany merytorycznie rozpatrzeć sprawę po raz drugi, odmiennej oceny może dokonać we własnym zakresie. Do stwierdzenia zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy nie jest bowiem potrzebne żadne dodatkowe postępowanie dowodowe, ale wykonanie określonych operacji myślowych oraz ich logiczne uzasadnienie. W szczególności zaś nie znajduje żadnej podstawy prawnej zlecanie organowi I Instancji pozyskiwania "jednoznacznego i prawnie dopuszczalnego stanowiska" od organu właściwego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Żaden z przepisów nie wymaga od inwestora przedkładania oddzielnej opinii o zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy, ani też nie uprawnia organu do prowadzenia postępowania w tym zakresie i nie uzależnia wydania pozwolenie na budowę od pozyskania "opinii" czy "stanowiska" o zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji wz od organu właściwego w sprawie decyzji lokalizacyjnych. W szczególności w niniejszej sprawie zarówno decyzję o warunkach zabudowy jaki i pozwolenie na budowę wydaje ten sam organ – Prezydent Miasta [...], więc wskazanie to jest tym bardziej niezrozumiałe, gdyż organ ten miałby -zgodnie z koncepcją Wojewody [...] - pozyskiwać oczekiwane stanowisko sam od siebie. Kwestie zgodności projektowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, będzie zatem obowiązany organ II Instancji rozstrzygnąć we własnym zakresie w ponownie prowadzonym postępowaniu. Drugim powodem wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ II Instancji było wskazanie na niewłaściwy (zbyt szeroki) krąg stron postepowania ustalony przez organ I Instancji. Podając ten powód organ odwoławczy nie wskazał jednak z imienia i nazwiska (bądź nazwy), co do których konkretnie osób powziął w tym zakresie wątpliwości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazuje jedynie, że część osób wywodzi swój przymiot strony z faktu bycia adresatem decyzji o warunkach zabudowy. Adresatami tej decyzji byli inwestor (" K." sp. z o.o.), W. S. oraz wspólnicy spółki jawnej – A. S. i M. S. – spółka jawna [...] Przedsiębiorstwo Budowlane. Przypuszczać zatem należy, że skąpe rozważania organu dotyczyć mogą W. S. i/lub A. S. i M. S. – wspólników spółki [...]. Jednak organ II Instancji wydał zaskarżoną decyzję, po rozpatrzeniu odwołań także tych właśnie osób, co z kolei wskazuje na to, że nie kwestionuje przymiotu strony żadnego z odwołujących. W przeciwnym bowiem razie byłby obowiązany wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, wywołanego odwołaniem osób nie będących stronami. Wszystkie jednakże powyższe rozważania są tylko pewnymi domniemaniami i domysłami Sądu, co wynika z niepełnego i niepoddającego się weryfikacji uzasadnienia decyzji, czym organ naruszył także art. 107 § 3 KPA. Niemniej jednak także i kwestię przymiotu stron postępowania organ II Instancji był obowiązany rozstrzygnąć we własnym zakresie i będzie to jego obowiązek w ponownie prowadzonym postępowaniu, przy czym organ będzie miał na względzie, że w podobnej sprawie (która dotyczyła etapu IX tej samej inwestycji) wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 687/16 (dostępnym w CBOSA). Zatem zarzuty skargi okazały się uzasadnione. Niezależnie jednak od powyższego, Sąd nie będąc związany zarzutami skargi, z urzędu wskazuje dodatkowo , że organ II Instancji w zasadzie nie rozpoznał złożonych odwołań, tj. w szczególności nie doniósł się w żaden sposób do zarzutów w nich stawianych. Odwołujący W. S. i [...] Przedsiębiorstwo Budowlane spółka jawna oraz [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyli bowiem odwołania, w których zarzucali naruszenia licznych przepisów, zarówno ustawy prawo budowlane jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), jak również naruszenie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że możliwe jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji braku tożsamości podmiotu wnioskującego o pozwolenie na budowę oraz podmiotu na rzecz którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Jednak zarzuty odwołań nie zostały przez organ II Instancji rozpatrzone, czym organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 Kpa. Ponownie prowadząc postępowanie Wojewoda [...] będzie obowiązany także i te uchybienia wyeliminować i wypowiedzieć się w sprawie zarzutów stawianych w złożonych odwołaniach. Wobec powyższego zaskarżona decyzja organu II Instancji podlegała uchyleniu na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.