II SA/Kr 1379/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Paweł Darmoń Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia ugody I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. F. kwotę 100 zł ( słownie: sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy postanowieniem z dnia 15 lipca 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 118 § 3 i art. 119 § 1 w zw. z art. 114 i art. 1 pkt 1 oraz art. 115 K.p.a. postanowił o odmowie zatwierdzenia ugody między J. F. a "K" Sp. z o. o. w K. dotyczącej wyrównania terenu działek nr: [...], [...], [...], [...] w R. oraz [...] w Z.. Powodem takiego rozstrzygnięcia był fakt, że Wójt nie prowadził postępowania w sprawie będącej przedmiotem nadesłanej ugody a zatem nie został spełniony podstawowy warunek dopuszczalności zawarcia i zatwierdzenia ugody wynikający z art.114 K.p.a. W uzasadnieniu organ zwrócił również uwagę , że przedmiot tej ugody w ogóle nie może być rozumiany jako sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., skutkiem czego nie mógłby również stać się przedmiotem postępowania, o jakim mowa w art. 114 K.p.a. Ponadto organ podniósł, że ugoda została zawarta poza postępowaniem i poza organem, czyli niezgodnie z art. 115 K.p.a. Organ uznał, że ugoda została w związku z tym zawarta z naruszeniem prawa i zgodnie z art. 118 § 3 K.p.a. zobowiązany jest odmówić jej zatwierdzenia. Na powyższe postanowienie złożył zażalenie J. F.. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się podniósł, że jest ono niesłuszne, godzi w prawa stron ugody, nie posiada oparcia w prawie i okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 114, art. 115, art. 119 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy zajął takie samo stanowisko jak organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. F. domagał się uchylenia ww. postanowienia zarzucając naruszenie: 1. art. 114 i art. 115 K.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie był władny zatwierdzić ugody, 2. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 13 K.p.a. poprzez pobieżne rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia, w którym organ w rzeczywistości uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi (podobnie jak w odwołaniu) J. F. wskazał, że planowane podwyższenie terenu nie zmieniłoby stosunków wodnych, ani nie naraziło właścicieli działek sąsiednich na szkodę. Ugoda ma na celu zapewnienie lepszego sposobu gospodarowania przedmiotowymi działkami, nie ingeruje w jakikolwiek sposób w dotychczasowe ich przeznaczenie, nie jest sprzeczna z treścią planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi zagrożenia dla środowiska naturalnego, a wyrównanie terenu objęte niniejszą ugodą nie stanowi prac budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontroluje działalność administracji publicznej, w tym legalność wydanych w sprawie aktów administracyjnych i stosuje środki określone w ustawie (art. 1 i 3 ustawy P.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a. W związku z zakresem rozpoznania obejmującym w przedmiotowej sprawie ocenę legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 sierpnia 2013 r. utrzymującego w mocy postanowienie Wójta Gminy o odmowie zatwierdzenia ugody skarżącego oraz postanowienia Wójta Gminy z dnia 15 lipca 2013 r. – Sąd uznał je za niezgodne z prawem, ale nie z powodów podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że Rozdział 8 Działu II K.p.a. reguluje instytucję ugody. Zgodnie z art. 114-115 K.p.a. ugoda może być zawarta w sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyśpieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Ugoda może więc być zawarta przed organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Zgodnie natomiast z art. 118 -119 K.p.a. ugoda wymaga zatwierdzenia przez organ administracji publicznej, przed którym została zawarta, a jej zatwierdzenie bądź odmowa zatwierdzenia następuje w drodze postanowienia. Zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego (art. 121 K.p.a.). Zgodnie z wyraźnym brzmieniem ww. przepisów niezbędnym warunkiem zatwierdzenia ugody w postępowaniu administracyjnym jest, by takie postępowanie się w ogóle toczyło (oraz by za ugodowym załatwieniem sprawy przemawiał charakter sprawy administracyjnej i inne okoliczności wymienione w art.114 K.p.a.), podczas gdy z akt sprawy nie wynika, aby jakiekolwiek postępowanie w sprawie " dotyczącej wyrównania terenu działek nr: [...], [...], [...] w R. oraz [...] w Z." się toczyło. Co więcej organy ustaliły i podniosły w uzasadnieniach swoich decyzji, że takie postępowanie administracyjne nie toczyło się, czego skarżący nie zakwestionował. Skoro więc przed Wójtem Gminy nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne w sprawie działek skarżącego i "K" Sp. z o. o. w K. rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (art.1 pkt 1 K.p.a.) to nie mogła być w nim (i nie była) zawarta ugoda. Tylko ugoda zawarta przed organem administracji publicznej, przed którym toczyło się postępowanie, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami K.p.a. wymaga zatwierdzenia w formie postanowienia, gdyż tylko zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego. Również postanowienie o odmowie zatwierdzenia ugody (art. 118 § 3 i art. 119 § 1 Kpa ) dotyczy tej, która została zawarta przed organem administracji publicznej. Tylko wówczas organ ocenia, a następnie zatwierdza bądź odmawia zatwierdzenia ugody, gdy została ona zawarta przed organem w trakcie toczącego się przed nim postępowania. Ugoda zawarta poza toczącym się postępowaniem administracyjnym i nie przed organem, przed którym toczy się takie postępowanie nie podlega w ogóle ocenie organu administracji publicznej. Zarówno więc organ I instancji, jak i II instancji błędnie – w przedmiotowej sprawie –stwierdziły, że zachodzą podstawy do wydania postanowienia o odmowie zatwierdzenia ugody albowiem podstawowy warunek dopuszczalności zatwierdzenia bądź odmowy ugody w postaci toczącego się w sprawie postępowania administracyjnego nie został spełniony. Zgodnie z art. 1 pkt 1 Kpa normuje on postępowanie w sprawach przed organami administracji publicznej w należących do ich właściwości sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Konsekwencją złożenia wniosku o zatwierdzenie ugody zawartej poza postępowaniem administracyjnym czyli konsekwencją braku sprawy administracyjnej, w której strony mogłyby zawrzeć ugodę podlegającą ocenie organu wyrażającą się w formie postanowienia ją zatwierdzającego bądź postanowienia o odmowie jej zatwierdzenia powinno być zatem wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a K.p.a, zgodnie z którym jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 marca 2006 r. sygn. akt II SA/GI 174/05 słusznie wskazał, że "niewątpliwie podmioty prawa, w oparciu o zasadę swobody umów, mogą na zasadach dobrowolności, w granicach prawa i zasad współżycia społecznego zawierać porozumienia. Nie oznacza to jednak, że każde porozumienie zawarte między stronami postępowania administracyjnego, stanowi ugodę administracyjną, czyli akt zastępujący władcze rozstrzygnięcie organu administracji w prowadzonej sprawie. Zatwierdzeniu zaś przez organ może podlegać wyłącznie porozumienie odpowiadające warunkom ugody administracyjnej". Przedłożenie organowi do zatwierdzenia ugody zawartej bez jego wcześniejszego udziału oraz w wypadku braku toczącego się w sprawie postępowania nie może zostać uznane za czynność spełniającą przesłanki z art. 114 - 115 i nast. K.p.a. W związku z tym niemożliwe jest wydanie w takiej sytuacji niewadliwego postanowienia w przedmiocie odmowy zatwierdzenia ugody. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.