II SA/Kr 138/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner NSA Wiesław Kisiel (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2005 r sprawy ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2002 r Nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i nałożenia kary za umieszczenie bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej kary pieniężnej, a w pozostałym zakresie skargę oddala; II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. R. B. złożył w dniu [...] 1998 r. wniosek o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul.[...] w [...] Zezwolenie takie zostało wydane na okres od [...] 1998 r. do dnia [...] 1999 r. Jednakże w trzy lata później tj. w dniu [...] 2002 r. reklama nadal umieszczona była w tym samym miejscu. Decyzja Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 18 listopada 1999 r. (nie powołująca się na żadne upoważnienie organu administracji publicznej) nałożyła na R. B. karę w wysokości [...] zł. za umieszczenie bez zezwolenia w pasie drogowym ul. [...] w [...] reklamy w okresie od [...] 1999 r. do [...] 1999 r. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 3 kwietnia 2002 r. uchyliło tą decyzję uznając, że nie zostało udowodnione, że tablica reklamowa strony znajduje się w pasie drogowym. W toku ponownego postępowania w I instancji do akt sprawy włączona został mapa ewidencyjna, na której zaznaczono granice pasa drogowego, a na terenie pasa – tablicę reklamową R. B. Ponownie orzekając w sprawie w dniu [...] 2002 r. Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji, z upoważnienia Zarządu Miasta (uchwała Zarządu Miasta z dnia 12 marca 2001 r., nr 355/2001), na podstawie art.36 i art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.r.2000, nr 71, poz.838 z późn.zm.) oraz § 10a i § 11 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 6, poz.33 z późn.zm.) zobowiązał stronę do przywrócenia do stanu poprzedniego części działki drogowej nr [...] obr.15 dz. [...] będącej pasem drogowym ul. [...] w [...] Ponadto nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie [...] zł za umieszczenie tablicy reklamowej na powyższej działce bez zezwolenia przez okres 1.080 dni tj. od [...] 1999 r. do 27 lipca 2002 r. W uzasadnieniu faktycznym uznano za udowodniony fakt pozostawania tablicy reklamowej w powyższym miejscu przez okres 1.080 dni. Powołano się na zezwolenie z 1998 r., a w odniesieniu do okresu późniejszego — na wielokrotne oględziny miejsca, udokumentowane fotograficznie. Tablica znajdowała się w pasie drogowym, czego dowodzi mapa znajdująca się w aktach sprawy. Niesporne jest, że w tym czasie strona nie dysponowała zezwoleniem na umieszczenie reklamy w tym miejscu. Powołując się na § 10a rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych oraz na obwieszczenie o stopie wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych obliczono karę za samowolne zajęcie pasa drogowego. Była to kwota [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając jako organ odwoławczy w całości podtrzymało decyzję organu I instancji, tj. zarówno w zakresie obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, jak i wymiaru kary. W skardze do sądu administracyjnego R. B. zarzucił decyzjom, że zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszony więc został (zdaniem Skarżącego) art.4 ust.1 i 2 w zw. z art.3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne utożsamienie pojęcia "pasa drogowego" z "działką ewidencyjną". Ustawa o drogach publicznych nie uzasadnia stanowiska organu administracyjnego, że działka ewidencyjna przeznaczona na drogę zawsze w całości wchodzi w skład pasa drogowego. Dlatego konieczne jest każdorazowe indywidualne zidentyfikowanie przebiegu granic pasa drogowego, a tego organ administracyjny nie uczynił pomimo takiego zarzutu podniesionego w odwołaniu. To uchybienie organów administracyjnych narusza zarówno przepisy prawa materialnego łączące karę wyłącznie z ingerencja w pas drogowy, jak i — procedury poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Uznało za prawidłowe wszystkie ustalenia organów obu instancji. Czas i miejsce zlokalizowania tablicy reklamowej nie jest przez stronę kwestionowany. SKO uznało, że mapa znajdująca się w aktach sprawy jest wystarczającym dowodem usytuowania reklamy w pasie drogowym. Również obliczenie wysokości kary nie budziło zastrzeżeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niesporne w niniejszej sprawie jest lokalizacja tablicy, czas przez jaki się w tym miejscu znajdowała, reklamowe treści na niej umieszczone, a wreszcie strona do której decyzja powinna być skierowana. Główny spór toczy się wokół ustalenia czy tablica była umieszczona w pasie drogowym (jak twierdzą organy administracyjne) czy poza tymi granicami (jak twierdzi strona). Argumentacja organów administracyjnych jest wiarygodna i przekonująca. W 1998 r. strona starła się o zezwolenie i uiściła [...] zł za korzystanie z zezwolenia. W żadnym momencie strona nie kwestionuje zasadności tamtej wpłaty. Będąc przedsiębiorcą zapewne eksponowałaby bezpodstawność żądania od niej kwoty [...] zł, gdyby tylko mogła wykazać, że tablicę umieściła poza pasem drogowym i nie było podstaw żądania od niej zapłacenia tej opłaty. Organy administracyjne powołują się również do mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach. Strona pomija milczeniem ten fakt oraz treść mapy. W żadnym miejscu nie polemizuje z przebiegiem czerwonej linii, oznaczającej granicę pasa drogowego. W to miejsce strona przedstawia wywody na temat relacji granic pasa drogowego i granic działek gruntowych. Prawdą jest, że redakcja decyzji obu instancji niewystarczająco eksponuje ustalenia faktyczne w tym zakresie, co nie zmienia jednak faktu, że na mapie reklama strony jest w granicach pasa drogowego i to niezależnie od przebiegu granic działek ewidencyjnych. Strona nie przedstawiła żadnego argumentu ani dowodu podważającego wiarygodność i adekwatność wyznaczenia granicy pasa drogowego. Na tej podstawie Sąd uznaje za udowodniony fakt, iż tablica samowolnie nie została przez stronę usunięta z pasa drogowego przez okres 1.080 dni, po upływie terminu wyznaczonego zezwoleniem z dnia [...] 1998 r. Dlatego zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie ustalenia lokalizacji tablicy w granicach pasa drogowego zostaje przez Sąd oddalony na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. r.2004, nr 162, poz. 1692). Natomiast nieprawidłowo organy administracyjne określiły wysokość kary. Po pierwsze uzasadnienie prawne jest niepełne, gdyż nie wskazano prawidłowo podstawy prawnej zaliczenia ul. [...] do dróg publicznych odpowiedniej kategorii (gminnych, powiatowych, wojewódzkich, krajowyck). Naruszony został art.107 § 3 K.p.a. Ma to istotne znaczenie, strona nie mogła bowiem w pełni skontrolować obliczenia wysokości kary. Po drugie, nieprawidłowo zastosowano przepisy o aktualizacji (waloryzacji) stawki kary. § 10b rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (obowiązujący w dniu wydawania decyzji I instancji) przewidywał zmiany opłaty stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych. Oznacza to, że opłaty te ulegały zmianie ze skutkiem na koniec kwartału, co mogło być uwzględnione nie wcześniej niż po opublikowaniu wskaźnika wzrostu cen. Zmiana wysokości stawek nie mogła więc następować częściej niż 1 raz na kwartał czyli 4 razy w ciągu roku kalendarzowego. Tymczasem organ I instancji zastosował zupełnie inny, niezdefiniowany i nieoparty na prawie sposób określenia zmian tej opłaty, oderwany od podziału roku na kwartały. W konsekwencji wymierzona kara jest znacząco wyższa od tej, jaką należało określić w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydawania decyzji przez organ I i II instancji. Po trzecie, przy obliczaniu kary powołano się na przepisy wewnętrzne, nie rodzące skutków prawnych dla strony. Uchwała Zarządu Miasta z dnia 18 marca 1999 r., nr 242/99 w sprawie określenia stref w których pobiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego (niepublikowana), powołana w części uzasadnienia poświęconej karze, wydana została na podstawie ówczesnego § 10a rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, Rada Ministrów wydając powołany § 10a rozporządzenia przekroczyła zakres delegacji zawartej w ówczesnym art.40 ust.7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.r.2000, nr 71, poz.838 z późn.zm.), tj. Rada Ministrów nie była upoważniona do udzielania w rozporządzeniu subdelegacji dla zarządu miasta do stanowienia przepisów gminnych w postaci określenia stref dla celów podwyższania opłaty i kary za zajęcie pasa drogowego. Dlatego orzekając w niniejszej sprawie sąd pomija, jako nie wiążący, § 10a ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 6, poz.33 z późn.zm.) oraz — wykonawczą uchwałę Zarządu Miasta z dnia 18 marca 1999 r., nr 242/99 w sprawie określenia stref w których pobiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego. W tej sytuacji sąd uwzględnia skargę w zakresie określenia wysokości kary, orzekając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U. r.2004, nr 162, poz.1692). W dalszym ciągu postępowania administracyjnego organ administracyjny obliczy karę za samowolne zajęcie pasa drogowego przy zastosowaniu przepisów o wysokości kary pieniężnej obowiązujących w dniu wydawania nowej decyzji.