II SA/Kr 138/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 września 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann ( spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2004r. sprawy ze skargi B. M. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] 2003r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia nieuwzględnionego zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy B. na rzecz skarżącej B. M. kwotę 300 (trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 138/04 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] (prawidłowo: [...]) przystąpiono do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obszarów Gminy B. w miejscowościach B., B., J., L., S., S., S., T., T. i Z. Projekty tych planów zostały wyłożone do publicznego wglądu w dniach od 18 sierpnia 2003 r. do 16 września 2003 r. W dniu 30 września 2003 r. zarzutem do w/w projektu wniosła B.M., zam. w K., na Os. P. Zarzuciła ona naruszenie jej interesu prawnego przez nieuwzględnienie wniosku w sprawie przekształcenia działki nr "1" w S. z rolnej na budowlaną. B.M. podniosłą, że jej działka ma połączenie z droga gminną, a w pobliżu znajdują się budynki mieszkalne. Nie jest więc prawdą, że - jak twierdzi Gmina - wniosku nie można uwzględnić z powodu wejścia w tereny otwarte. Wprawdzie działka nr "1"" sąsiaduje z lasem, jednak ta jej część, która mogłaby być zabudowana leży w odległości 50 m od lasu. Rada Gminy B. uchwałą z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut. Uzasadnienie tej uchwały zostało podzielone na "faktyczne" i "prawne". W części faktycznej wymieniono dokumenty wykorzystane przy podjęciu uchwały i stwierdzono, że działka nr "1" została częściowo przeznaczona na użytkowanie rolnicze (R), a częściowo na tereny leśne (ZL). Postanowiono tak dlatego, że działka ta leży w korytarzu ekologicznym, a także częściowo na terenie predestynowanym do powstania złazisk. Uznano, że nie należy poszerzać terenów budowlanych na obszarach o szczególnych walorach krajobrazowych i ekspozycyjnych. Uwzględnienie zarzutu wiązałoby się z naruszeniem istniejącego kompleksu rolnego i leśnego w ramach terenów otwartych, z naruszeniem walorów krajobrazowych, z pogłębieniem rozproszenia zabudowy i pogorszeniem ładu przestrzennego. Zaznaczono, że w planie obowiązującym dotąd teren działki nr "1" również nie był budowlany, toteż projekt nie narusza praw nabytych wnoszącej zarzut. W uzasadnieniu prawnym powołano przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o samorządzie gminnym i wytłumaczono ich zastosowanie w sprawie. W dniu 28 stycznia 2004 r. B.M. skierowała na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego. Skarżąca zarzuciła tej uchwale rażące naruszenie prawa, a zwłaszcza art. 24 ust. l i ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. l ust. 2, art. 2 ust. l i art. 9 tej ustawy, a także w zw. Z art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i wniosła o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi B.M. podniosła, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) uchwały o odrzuceniu zarzutu jest bardzo ogólne i nie wynika z niego, że istotne okoliczności sprawy zostały przez Radę Gminy wyjaśnione i ocenione. Zarzuciła opieranie się na ustaleniach nie obowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nieskonfrontowanie zarzutu i projektu planu ze stanem faktycznym i prawnym działki z dnia odrzucenia zarzutu i tym samym naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdziła, że jakkolwiek gmina dysponuje tzw. władztwem planistycznym i może decydować o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu, to może to czynić tylko w granicach obowiązującego prawa, przestrzegając przepisów prawa materialnego i procesowego. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają obowiązujące przepisy prawa, a zatem i legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie nie może oznaczać zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. Jeżeli więc dopuszczenie zabudowy narusza istniejący kompleks rolny i leśny w ramach terenów otwartych, narusza walory krajobrazowe, pogłębia rozproszenie zabudowy i pogarsza ład przestrzenny - to Rada Gminy winna wskazać przepisy prawa, z których wyraźnie wynikają powyższe naruszenia. Jeżeli naruszenia wynikają z zakazów, o których mowa w art. 10 ust. l pkt. 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc wynikają z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych - to Rada Gminy odrzucając zarzut powinna je szczegółowo omówić, przytaczając treść przepisów, z których te zakazy wynikają. Zdaniem B.M., w uzasadnieniu prawnym odrzucenia zarzutu, Rada Gminy wymienia tylko ogólne przepisy ustawy o samorządzie gminnym (art. 7 ust. l pkt. l i pkt. 10 ) i o zagospodarowaniu przestrzennym ( art. l ust. 2 pkt. l i 5 , art. 3 ), z których to wynikają zadania gminy w zakresie ładu przestrzennego oraz uprawnienia każdego do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Żaden z w.w przepisów nie wyznacza zakazów zabudowy oraz nie określa naruszeń, na które Rada Gminy powołuje się w uchwale. Jedynie w pkt. 3 uzasadnienia prawnego, Rada Gminy przywołuje ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która zdaniem Rady Gminy "nakazuje ochronę gruntów rolnych, szczególnie ich zwartych obszarów przed przeznaczaniem na cele nierolnicze, co w omawianym przypadku ma zastosowanie z uwagi na położenie działki w kompleksie terenu kwalifikowanym jako rolny". Zgodnie z tą ustawą, ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ustawa ta nie wprowadza więc zakazów przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, ale przewiduje pewne ograniczenia. Generalnie jednak dopuszcza możliwość wyłączenia każdego gruntu rolnego z produkcji rolnej. Jednak, aby móc uzyskać zezwolenie na takie wyłączenie, konieczne jest jego dopuszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy. Z treści tych przepisów wynika więc, że zmiana przeznaczenia gruntu rolnego zależna jest przede wszystkim od uznania Rady Gminy, wyrażonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy. Rada Gminy odrzucając zarzut uzasadniła to ochroną szczególnie zwartych gruntów rolnych. Niezrozumiałe jest to, dlaczego jedne "zwarte" grunty rolne kwalifikowane są przez Radę Gminy jako możliwe do zabudowy, a inne nie, mimo mniejszego obszaru "zwartości". Przedmiotowa działka nie dość, że jest położona na stoku utrudniającym uprawy, to otoczona jest działkami zabudowanymi i tylko ona pozbawiona jest możliwości zabudowy. Widoczna jest tu uznaniowość Rady Gminy, uznaniowość zbyt swobodna, która narusza właściciela. B.M. podniosła dalej, że według poprzednio obowiązującego planu teren objęty zarzutem przeznaczony był pod użytkowanie rolnicze bez prawa zabudowy. Nie oznacza to jednakże, że prawa nabyte nie mogą być zmienione na korzyść właściciela działki i zgodnie z jego interesem prawnym. Zgodnie z wyrokiem NSA z 18 lutego 2002 roku (II SA/Kr 3050/01) -"odrzucenie zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być uzasadnione wyłącznie porównaniem planu dotychczas obowiązującego z projektem planu wyłożonego do publicznego wglądu. Obowiązkiem rady gminy jest skonfrontowanie zarzutu i projektu planu ze stanem faktycznym i prawnym działek z dnia odrzucenia zarzutu". Ponadto "jeżeli projekt planu zagospodarowania przestrzennego zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, tym samym narusza interes prawny właściciela w rozumieniu art. 24 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od tego, czy taką możliwość miał przed stworzeniem tego projektu. Naruszenie interesu prawnego nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana" ( wyrok NSA z 16 października 2001 roku, SA/Kr 1970/01,ONSA 2002/4/164). Skarżąca zauważyła, że w uzasadnieniu faktycznym odrzucenia zarzutu Rada Gminy stwierdziła, że przedmiotowa działka w S. zlokalizowana jest w korytarzu ekologicznym na obszarze o szczególnych walorach krajobrazowych i ekspozycyjnych. W takim korytarzu ekologicznym położona jest również sąsiednia działka z prawem zabudowy, natomiast przedmiotowa działka położona jest na stoku otoczonym gęsto drzewami i jest całkiem niewidoczna dla ludzi. Jak wynika z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dot. wsi S. oraz z mapy ewidencyjnej działki "1" - działka ta znajduje się na samym końcu dwóch schodzących się pasów. Sąsiednie działki są zabudowane. Teren zabudowy przewidziany w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje zabudowania sąsiadujące z tą działką (działka nr "2"). Pas zabudowy MRJ może być więc przesunięty o dalsze 50 lub 60 metrów, co nie wpłynie na przecięcie układu osi korytarzy ekologicznych, a w ten sposób część przedmiotowej działki uzyska prawo zabudowy. W odpowiedzi na skargę Gmina B. wniosła o jej oddalenie. Wymieniono tu tzw. "materiał dowodowy" zebrany w sprawie, omówiono przebieg podjętych czynności i opisano stan faktyczny, jaki został ustalony w oparciu o ten materiał. Powtórzono tu argumentacje zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Odpowiedź nie zawiera ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na gruncie spraw ze skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że sąd administracyjny ma jedynie kompetencje do zbadania, czy zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, pozwalające stwierdzić brak dowolności w działaniach organów planistycznych oraz ustalić prawidłowość trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. W kontekście, w jakim została wydana zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała należy przytoczyć i podzielić ugruntowany już w judykaturze pogląd (prezentowany m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2003r., sygn. akt: II SA/Kr 2676/0), zgodnie z którym regulacja prawna zawarta w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje specjalnego trybu przekwalifikowania działek z rolnych na budowlane, pozostawiając to zmianom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że na gruncie tej ustawy można osiągnąć przekwalifikowanie działki tylko przez zmianę planu, a organy gminy (organy planistyczne) nie mają obowiązku wydawania osobnych aktów administracyjnych w przedmiocie tego przekwalifikowania. Składając wniosek o zmianą przeznaczenia działki nie można zatem oczekiwać odrębnego aktu w tej sprawie (zwłaszcza decyzji administracyjnej), a nieuwzględnienie tego wniosku można kwestionować jedynie przy pomocy wskazanych wyżej środków dotyczących projektu planu lub samej uchwały o planie. Plan jest jednak przygotowywany na podstawie wspomnianego władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona dość szeroką swobodę wyboru konkretnych rozwiązań, które muszą godzić ze sobą różne interesy i uwzględniać interes publiczny, wymagania ochrony środowiska, kwestie gospodarcze i ekonomiczne itp. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały - zwłaszcza uzasadnienie faktyczne - nie jest prawidłowe. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ planistyczny nie ustosunkował się w ogóle do treści zindywidualizowanego zarzutu, a wskazana argumentacja ma charakter generalny powtarzany przez Radę Gminy B. w uzasadnieniach wielu podobnych uchwał o odrzuceniu zarzutów do projektu planów zagospodarowania przestrzennego obszarów Gminy B. Ponadto motywy uzasadnienia obarczone są błędem logicznym. Organ planistyczny uzasadnia bowiem odrzucenie zarzutu do projektu planu charakterem rozwiązań przyjętych właśnie w tym projekcie. Powiada bowiem, że uwzględnienie zarzutu wiązałoby się z wejściem w teren kompleksu rolnego położonego na przedpolu lasu oraz naruszeniem terenów otwartych, przewidzianych w ustaleniach projektu planu. Jednocześnie organ planistyczny wskazuje, że działanie takie powodowałoby rozproszenie zabudowy i pogorszenie ładu przestrzennego, nie wyjaśniając, na czym to rozproszenie i pogorszenie miałoby polegać, a które to skutki uwzględnienia zarzutu skarżąca kwestionuje w swojej skardze do sądu administracyjnego. Powołano się przy tym na istnienie korytarza ekologicznego, którego przebieg został wyznaczony dopiero w tym samym projekcie planu. Jako drugi zasadniczy argument odrzucenia zarzutu wskazano, że w planie dotychczas obowiązującym teren działki nr "1" w S. również nie był budowlany, był to teren rolny bez prawa zabudowy (R), a zatem projekt nie narusza praw nabytych wnoszącej zarzut. Argument tego rodzaju nie może stanowić zasadniczej podstawy odrzucenia zarzutu, gdyż pozbawiałby sensu instytucję zarzutów do projektu planu, jako instrumentu dającego m.in. możliwość domagania się zmian dotychczasowych rozwiązań planistycznych. Należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym odrzucenie zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być uzasadnione wyłącznie porównaniem planu dotychczas obowiązującego z projektem planu wyłożonego do publicznego wglądu. Obowiązkiem rady gminy jest skonfrontowanie zarzutu i projektu planu ze stanem faktycznym i prawnym działek z dnia odrzucenia zarzutu (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2002 r., II SA/Kr 3050/01, publ.: Wspólnota z 2002 r., nr 13, s. 47) Wobec powyższego uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia swojej zasadniczej funkcji, jaką jest przekonanie adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia i wskazanie im motywów rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 tejże ustawy. Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.