II SA/Kr 138/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K.B.-T. na decyzję Wojewody z dnia 14 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych skargę oddala. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 18 lipca 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 kpa, zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. B. pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego "Rozbudowa piwnic, przebudowa, nadbudowa i zmiana sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na usługowo – mieszkalną oficyny tylnej kamienicy na działce nr [...] obr. [...]. Ocieplenie elewacji od strony działki nr [...] obr. j.w. oraz roboty budowlane w ścianach wspólnych z budynkami na działkach nr [...] i [...] obr. j. w. przy ul. K. w K.". W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu projekt budowlany był zgodny z warunkami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 10 września 2013 r., a także z wymaganiami ochrony środowiska. Wskazał, że projekt budowlany został zaopiniowany przez konserwatora zabytków dnia 18 marca 2014 r., uzyskał decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 marca 2014 r. w zakresie odstępstwa od przepisów zawartych w warunkach technicznych dotyczących obniżenia wysokości pomieszczeń (§ 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) oraz obniżenie poziomu podłogi poniżej terenu urządzonego przy budynku (§ 73 ust. 1 tego rozporządzenia). Ponadto stwierdzono, że projekt budowlany uzyskał zgodę Komendanta Wojewódzkiego PSP postanowieniem z dnia 25 marca 2014 r. w zakresie odstępstwa od przepisów zawartych w warunkach technicznych dot. bezpieczeństwa pożarowego (§ 12 ust. 2, § 271 ust. 1, § 68 ust. 1, § 69 ust. 1 i ust. 5, § 72 ust. 1, § 242 ust. 3, § 239 ust. 4, § 249 ust. 6 oraz § 176 ust. 1 ww. rozporządzenia). Prezydent uznał też, że projekt budowlany był kompletny i posiadał wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, zaś projektant oraz sprawdzający do projektu budowlanego dołączyli oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Odwołanie od tej decyzji wniosła K. B., podnosząc, że jako współwłaścicielka działki nr [...] obr. [...] nie wyraża zgody na prowadzenie prac budowlanych poza obrysem oficyny tylnej. Odwołanie uzupełniła ona kolejnym pismem, w którym podniosła dodatkowo naruszenie art. 10 § 1 kpa i art. 61 § 4 kpa polegające na tym, że na żadnym etapie postępowania przed organem I instancji, w szczególności w momencie jego rozpoczęcia, nie została o nim w sposób skuteczny zawiadomiona oraz, że decyzja narusza jej interesy jako strony postępowania, gdyż nigdy nie udzieliła zgody na podpiwniczenie podwórka, którego jest współwłaścicielką. W odpowiedzi na odwołanie K. B., J. B. stwierdził, że odwołująca się jako członkini Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. w K. nie posiada legitymacji do występowania w sprawie w charakterze strony, ponieważ Wspólnota wyraziła stosowną uchwałą zgodę na przeprowadzenie inwestycji, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, a odwołująca się nie wykazała indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od interesu Wspólnoty, który pozwoliłby jej na występowanie w charakterze strony. Wojewoda decyzją z dnia 14 listopada 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że inwestorzy wykazali, w sposób niebudzący wątpliwości, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w szczególności powołując się na prawomocnie podjętą uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. w K.. Co do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa i 61 § 4 kpa, Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zawiadomił strony postępowania, w tym odwołującą się, o jego wszczęciu, a z powodu nieodebrania korespondencji przez odwołującą się doszło do tzw. doręczenia zastępczego. Organ II instancji ustalił też, że projekt budowlany jest zgodny z wymogami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy, a inwestor uzyskał niezbędne dla inwestycji uzgodnienia, opinie i oświadczenia, wynikające z obowiązujących przepisów. Ponadto Wojewoda zaznaczył, że obszar oddziaływania inwestycji oraz strony postępowania zostały ustalone prawidłowo. Skargę na decyzję Wojewody wniosła K. B., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przez niezawiadomienie o prowadzonym postępowaniu, niezawiadomienie o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 61 § 4 kpa i pozbawienie możliwości wypowiedzenia się w kwestii przeprowadzonych dowodów zgodnie z art. 81 kpa; 2) art. 8 kpa przez poderwanie zaufania skarżącej do organów administracji publicznej, poprzez naruszenie przepisów wskazanych w pkt 1; 3) art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz przepisów ustawy o własności lokali, a to w szczególności art. 22 i następnych poprzez przyjęcie, że inwestorzy wykazali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzja Wojewody nie została jej doręczona, gdyż została wysłana na adres ul. W., W., pomimo tego, że skarżąca w odwołaniu podała swój adres jako ul. K. m. 3, K.. Ponadto skarżąca podniosła, że organ I instancji nie zapewnił jej czynnego udziału w postępowaniu poprzez kierowanie pism do skarżącej na niewłaściwy adres, błędnie ustalony na podstawie danych z ewidencji gruntów jako ul. W., W., pomimo tego, że w ewidencji widniał adres do korespondencji K., R.. Dopiero decyzja organu I instancji została skarżącej doręczona na adres przy ul. K. w K.. Skarżąca wskazała też, że Wspólnota uprawniona jest jedynie do zarządzania nieruchomością, a nie do rozporządzania nią, a zatem zgoda na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji nie mogła być wyrażona w uchwale Wspólnoty, tylko poprzez zgodę wszystkich współwłaścicieli. W związku z powyższym inwestorzy nie wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że korespondencja adresowana do skarżącej była wysyłana prawidłowo, na adres wskazany w ewidencji gruntów. Korespondencja nie mogła być w szczególności wysyłana na adres do korespondencji widniejący w wypisie z ewidencji gruntów, gdyż wskazany przez stronę na potrzeby i w związku z prowadzonym rejestrem gruntów adres do doręczeń nie może być traktowany jako aktualny adres do doręczeń w ramach postępowania prowadzonego przez inny organ. Ponadto skarżąca, mimo faktycznego czynnego udziału w postępowaniu, w żadnym z pism nie wskazała odmiennego, aktualnego adresu do doręczeń. Organ natomiast nie może domniemywać, że adres wskazany na odwołaniu strony, przy jej danych osobowych jest jej aktualnym adresem korespondencyjnym, jeżeli z treści odwołania nie wynika, że wolą strony jest zmiana adresu do korespondencji. Ponadto organ II instancji wskazał, że inwestor wykazał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz podtrzymał wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2015 r. WSA w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Uczestnicy E. B. i J. B. wnieśli o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem uczestników stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonej decyzji było prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa. Podkreślić trzeba, że dla skuteczności takiego zarzutu konieczne jest wykazanie, iż naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek taki wypływa jednoznacznie z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji ustalał adresy stron na podstawie ewidencji gruntów, w której dla K. B. figurowały dwa adresy (k. 39 akt I instancji): W., ul. W. oraz K., ul. R. (jako adres do korespondencji). Wojewoda błędnie potraktował ten [...] adres jako mający znaczenie jedynie dla potrzeb ewidencji gruntów i wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania na adres w W., gdzie przesyłka była dwukrotnie awizowana. Z kolei decyzję organu I instancji wysłano na adres: K., ul. K. i przesyłka została odebrana osobiście (k. 51 akt adm. I instancji). W odwołaniu i uzupełnieniu odwołania skarżąca podała adres w K. przy ul. K. i nie można zgodzić się z Wojewodą, że takie wskazanie adresu nie ma znaczenia dla celów doręczeń dokonywanych w dalszym toku postępowania. Dlatego wadliwie wysyłano zawiadomienie o wniesieniu odwołania, zawiadomienie o zakończeniu postępowania odwoławczego oraz decyzję organu II instancji na ww. warszawski adres (za każdym razem doręczenia dokonywane były w trybie podwójnego awizowania). W tych okolicznościach należy uznać, że doręczenia dla skarżącej były dokonywane nieprawidłowo, gdyż najpierw zignorowano adres do doręczeń figurujący w ewidencji gruntów, a potem adres podany w odwołaniu. Jednakże, nawiązując do powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa, uznać należy, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała, jaki był negatywny wpływ tego naruszenia przepisów postępowania na rozstrzygnięcie w sprawie. Mimo bowiem wadliwych doręczeń skarżąca uczestniczyła w postępowaniu, np. wniosła odwołanie w terminie. Ponadto skarżąca nie wskazała, jakich czynności mających wpływ na końcowe rozstrzygnięcie nie była w stanie dokonać z powodu błędnego doręczania korespondencji przez organy. W konsekwencji Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Także zarzut naruszenia art. 8 kpa został sformułowany w sposób bardzo ogólny bez wskazania jego wpływu na wydane rozstrzygnięcie, a więc również ten zarzut nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i ustawy o własności lokali, podkreślić trzeba, że Prawo budowlane w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 określa wymogi, które inwestor powinien spełnić, by uzyskać pozwolenie na budowę, a z treści art. 35 ust. 4 wynika, że spełnienie tych wymogów obliguje organy administracji architektoniczno – budowlanej do wydania inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę. Z całokształtu akt administracyjnych oraz sądowych jednoznacznie wynika, że kluczową sporną kwestią dotyczącą kwestionowanego przez skarżącą pozwolenia na budowę była prawidłowość wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali reguluje m. in. zarząd nieruchomością wspólną, w której istnieje wspólnota mieszkaniowa (art. 1 ust. 1) oraz przewiduje stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego jedynie "w zakresie nie uregulowanym ustawą do własności lokali" (art. 1 ust. 2). Nie ulega też wątpliwości, że występująca w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. K. w K. składała się z więcej niż z siedmiu wyodrębnionych lokali, a zatem, stosownie do art. 19 ustawy o własności lokali, do zarządu nieruchomością wspólną nie miały zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności, lecz należało stosować właśnie przepisy ustawy o własności lokali. Art. 22 tej ustawy wyraźnie dzieli czynności zarządu nieruchomością wspólną na "czynności zwykłego zarządu" (należące do kompetencji zarządu wspólnoty") oraz "czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu", do których podjęcia potrzebna jest "uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej" (art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali). Art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali zawiera przykładowe wyliczenie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Odnośnie okoliczności niniejszej sprawy szczególną uwagę należy zwrócić na pkt 5 tego przepisu, który stanowi, że czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu jest "udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego". Ponadto pamiętać trzeba, że art. 3 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że udział w nieruchomości wspólnej jest prawem związanym z własnością danego wyodrębnionego lokalu i dlatego nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. Z powołanych przepisów należy wysnuć wniosek, że odnośnie nieruchomości wspólnej wyróżnić można jedynie czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Błędnie zaś twierdzi skarżąca, że istnieją również czynności rozporządzające dotyczące nieruchomości wspólnej, gdyż art. 22 ustawy o własności lokali stanowi kompletną regulację w zakresie zarządu nieruchomością wspólną. Zatem jeśli, jak w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, mamy do czynienia ze wspólnotą mieszkaniową liczącą powyżej siedmiu wyodrębnionych lokali, to na podstawie art. 19 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy i własności lokali, stwierdzić należy, że w kontrolowanym postępowaniu wyrażenie przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. K. w K. zgody na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane przekraczało zakres zwykłego zarządu i ze względu liczbę wyodrębnionych lokali w tej Wspólnocie do takiej czynności nie miały zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Dlatego właściwą formą wyrażenia takiej zgody była uchwała Wspólnoty podjęta większością głosów. Niewątpliwie zaś w kontrolowanym postępowaniu organy dysponowały stosowną uchwałą, a więc zasadnie przyjęły te organy, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zarzut skargi naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i ustawy o własności lokali nie był zasadny. Stanowisko to znajduje poparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1912/06, w którym orzeczono, że "Interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość nie może być rozważany w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali" oraz, że "Status prawny właściciela lokalu położonego w budynku zarządzanym przez wspólnotę mieszkaniową i relacje z innymi podmiotami, w tym z innymi właścicielami lokali położonych w tym budynku nie jest więc zależny tylko od przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego, tj. art. 144 i następne Kodeksu cywilnego." NSA podkreślił, że "na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości (art. 6 ustawy o własności lokali). Wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień współwłaścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Chodzi przy tym nie tylko o uprawnienia i obowiązki materialnoprawne i proceduralne, określone w art. 6 zdanie drugie ustawy o własności lokali. Dotyczy to także zarządu nieruchomością wspólną." Przede wszystkim zaś NSA stwierdził, że przepisy art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wskazują, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej" oraz, że "w sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota", a "w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową". W powołanym orzeczeniu NSA odwołał się również do uchwały składu pięciu sędziów NSA z 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01, w której wyraźnie dopuszczono możliwość występowania wspólnoty mieszkaniowej, o której mowa w art. 6 ustawy o własności lokali i stwierdzono, że może taka wspólnota posiadać przymiot strony w rozumieniu art. 28 i art. 29 kpa (wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestie te wyjaśnione zostały szczegółowo w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. ( II OPS 2/12). Podsumowując, stwierdzić należy, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. K. w K. była podmiotem uprawnionym do wyrażenia poprzez stosowną uchwałę zgody inwestorowi na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Skoro zaś w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym taka uchwała Wspólnoty została podjęta, a niespornym było spełnienie przez inwestora pozostałych wymogów przewidzianych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organy były zobowiązane do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.