II SA/Kr 1380/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. sp. k. w K. na postanowienie nr 804/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 3 września 2025 r., znak: WSE.7722.60.2025.NWOJ w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę II SA/Kr 1380/25 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (dalej: PINB) decyzją z 22 listopada 2023 r., znak: ROIK I.5160.200.2023.KLR, wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał L. Sp. komandytowa (KRS nr [...]) rozbiórkę wiaty na wózki sklepowe o konstrukcji stalowej z przeszkleniem oraz utwardzenia o powierzchni ok. 18 mkw. pod wiatą na działce nr [...] obr. [...] w K.. 14 maja 2025 r. PINB jako wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy nr 22/2024, w którym określił obowiązek wynikający z powyższej decyzji dla L. Sp. komandytowa. PINB postanowieniem z 1 lipca 2025 r., znak: RPA.52.12.2024.KBK, wydanym m.in. na podstawie art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132, dalej: "upea"), nałożył na L. Sp. komandytowa grzywnę (40000 zł) w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w powyższym tytule wykonawczym do 31 października 2025 r., wskazując przy tym, że za wysokością grzywny przemawiają: 1) uchylanie się od obowiązku od prawie dwóch lat; 2) konieczność wyeliminowania nieprawidłowości godzącej w interesy osób trzecich i ład przestrzenny; 3) konieczność uczynienia dalszego uchylania się od obowiązku nieopłacalnym. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") postanowieniem nr 804/2025 z 3 września 2025 r., znak: WSE.7722.60.2025.NWOJ, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia L. Sp. komandytowa, utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia MWINB wskazał, że obowiązek pozostaje niewykonany. W świetle wynikającego z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym domniemania prawdziwości wpisów do KRS stwierdził, że spółka od 5 kwietnia 2022 r. działała jako: L. Sp. komandytowa (ul. [...] [...], [...]), natomiast 14 marca 2025 r. (w toku postępowania egzekucyjnego) dokonano zmian w zakresie firmy, wspólników i adresu na: L. Sp. komandytowa (ul[...] [...], [...]). Upomnienie z 12 stycznia 2024 r. i tytuł wykonawczy z 14 maja 2024 r. skierowano na dane ujawnione wówczas w KRS i doręczono w trybie art. 44 § 4 kpa. Gdyby nawet przyjąć, że koszty wykonania obowiązku są niższe od kwoty grzywny, to taki stan rzeczy byłby pożądany, bo celem tego rodzaju grzywny nie jest jej uiszczenie, lecz przymuszenie. W skardze L. Sp. komandytowa wniosła o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie art. 29 § 2 pkt 3, art. 15 § 1 w zw. z art. 26 § 1, art. 27 § 1 pkt 2 i art. 33 § 1 pkt 4 upea, albowiem nie doszło do legalnego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a postanowienie wydano wobec niewłaściwego podmiotu. Podniosła, że nie doręczono jej decyzji, upomnienia, ani tytułu wykonawczego. Korespondencja była kierowana na ul. [...] podczas gdy należało kierować ją na ul. [...] (jak przy postanowieniu z 7 czerwca 2023 r., znak: ROIK I.5160.127.2023.KLR). Jej zdaniem organ nie wyjaśnił, dlaczego zastosowano tak wysoką grzywnę, znacznie przekraczającą wartość obiektu i jego rozbiórki. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie (art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa"). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd nie dopatrzył się uchybień uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, zaś skargę uznał za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Ilekroć w ustawie jest mowa o zobowiązanym, rozumie się przez to także jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 upea). Ilekroć w ustawie jest mowa o wierzycielu, rozumie się przez to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym (art. 1 pkt 13 upea). Ilekroć w ustawie jest mowa o środku egzekucyjnym, rozumie się przez to m.in. grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze (art. 1 pkt 12 lit. b tiret pierwsze i drugie upea). W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 upea). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 upea). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 120 § 2 upea). Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 upea). Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać w stosunku do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2 upea). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 upea). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 upea). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 upea). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 upea). To, że do rozbiórki nie doszło, nie budzi wątpliwości Sądu i nie jest kontestowane w skardze. Ponieważ chodzi o obowiązek o charakterze niepieniężnym z zakresu przepisów prawa budowlanego, do pomyślenia było zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywna w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze. Zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia, zaś odwrotna sytuacja, w której jako pierwsze znajdzie zastosowanie wykonanie zastępcze, powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. gdy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku. Nie mamy do czynienia z brakiem elementów określonych w art. 122 § 2 upea, co stanowiłoby wadę mającą wpływ na wynik sprawy (wskazanie terminu "do 31 października 2025 r.", pouczenie o egzekucji grzywny w celu przymuszenia, zagrożenie wykonaniem zastępczym). Przepisy nie określają dolnej granicy grzywny w celu przymuszenia, która zależy od uznania organu baczącego na to, aby wysokość pozwoliła spełnić funkcję dyscyplinującą. Grzywna w celu przymuszenia ma bowiem charakter przymuszający, a nie zaspokajający; służy zmuszeniu zobowiązanego do określonego zachowania się przez wywołanie nacisku finansowego tego rodzaju, że zobowiązany wykona egzekwowany obowiązek w obliczu utraty wskazanej sumy pieniężnej. Powinna być zatem na tyle wysoka, aby nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia wykonania obowiązku w czasie. W tym kontekście twierdzenie skargi o tym, że wysokość grzywny w celu przymuszenia znacznie przekracza wartość obiektu i jego rozbiórki, rozmija się z istotą tej instytucji. Organy uwypukliły jednorazowość grzywny w celu przymuszenia, nie wybrały najwyższej możliwej wysokości determinowanej statusem prawnym zobowiązanego (50 000 zł) i przedstawiły – wyżej przytoczone – motywy, którymi się w tym zakresie kierowały. Powyższe wyczerpuje zakres kontroli sądowej w tej sprawie. Odnosząc się do reszty twierdzeń skargi, należy przypomnieć, że zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (i związana z tym skarga do sądu administracyjnego) może sprowadzać się do kwestionowania m.in.: nieprawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, braku wezwania do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, braku albo wadliwego określenia terminu wykonania obowiązku, niewykazania wysokości grzywny. Jednakże postępowanie dotyczące nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie jest postępowaniem, w którym zobowiązany może podnieść brak doręczenia: egzekwowanej decyzji, upomnienia i tytułu wykonawczego. Po pierwsze, przepisy upea przewidują odrębne środki prawne (zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej – art. 33 upea; skarga na czynności egzekucyjne – art. 54 upea; umorzenie postępowania egzekucyjnego – art. 59 upea; zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia – art. 122 § 3 upea). To ostatnie nie służy zwalczaniu istoty egzekucji, lecz konkretnego trybu lub sposobu jej prowadzenia – dlatego też w jego ramach nie można powoływać okoliczności, które są podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 4 upea). Potwierdza to zawiadomienie MWINB z 5 sierpnia 2025 r. (k. 19), z którego wynika, że "odnośnie wniesionych [...] zarzutów [...] należy wnieść odrębne podanie do [...] PINB". Innymi słowy, zażalenie na zastosowany środek egzekucyjny może koncentrować się jedynie na kwestiach formalnych jego zastosowania i wykazaniu nieadekwatności do sytuacji faktycznej. Po drugie, organ egzekucyjny ma obowiązek podjęcia czynności egzekucyjnych, ale nie jest uprawniony do oceny zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej będącej źródłem egzekwowanego obowiązku (art. 29 § 1 upea). W przeciwnym wypadku orzekałby o meritum sprawy, co należy do organu wydającego egzekwowaną decyzję (nawet wtedy, gdy chodzi o jeden i ten sam organ). Wykluczone jest zatem podważanie w toku postępowania egzekucyjnego prawidłowości doręczenia nakazu rozbiórki. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że organ wskazał, iż zgodnie z treścią tytułu wykonawczego nr 22/2024 z dnia 14 maja 2024 r. zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym znak: RPA.52.12.2024.KBK jest spółka L. spółka komandytowa (aktualnie działająca pod firmą: spółka L. spółka komandytowa), która dobrowolnie nie wykonała nałożonego na nią, jako inwestora, obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 22 listopada 2023 r. znak: ROIK I.5160.200.2023.KLR. Podmiot ten, zarejestrowany jest w Krajowym Rejestrze Sądowym (dalej: KRS) pod numerem: [...] Zgodnie z art. 17 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 869) "Domniemywa się, ze dane wpisane do Rejestru są prawdziwe. Zgodnie z widniejącymi datami dokonania wpisów do KRS nr [...], podmiot zarejestrowany pod w/w nr KRS od dnia 5 kwietnia 2022 r. działał pod nazwą firmy - spółka L. spółka komandytowa, z adresem siedziby ul. [...] nr [...] lok. [...], miejsc. K., kod [...]. Dnia 14 marca 2025 r., już w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego znak: RPA.52.13.2024.KBK, dokonano wpisów do KRS nr [...] o zmianie nazwy firmy spółki i zmianie wspólników. Od w/w daty spółka figuruje w KRS pod nazwą firmy: L. spółka komandytowa, ul. [...] nr [...], lok. [...] miejsc. K., kod [...]. Zatem organ I instancji wydając postanowienie o nałożeniu grzywny trafnie wobec zobowiązanej - Skarżącej spółki, poprawnie wskazał jej aktualne dane. Należy jeszcze przedstawić historię kierowania korespondencji: 1) nakaz rozbiórki z 22 listopada 2023 r. – ul. [...] 2) upomnienie z 12 stycznia 2024 r. – ul. [...] 3) wezwanie do wyjaśnień z 8 kwietnia 2024 r. – ul[...] 4) tytuł wykonawczy z 14 maja 2024 r. – ul[...] 5) wezwanie do udziału w kontroli z 5 czerwca 2025 r. – ul[...] 6) postanowienie PINB z 1 lipca 2025 r. – ul. [...] Jak wspomniano, z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że mamy do czynienia z tym samym podmiotem, który 5 kwietnia 2022 r. zmienił nazwę, a 14 marca 2025 r. adres z ul[...] na ul. [...]. W świetle powyższego niezasadne jest twierdzenie, że korespondencję należało kierować na ul. [...] (jak przy postanowieniu z 7 czerwca 2023 r., znak: ROIK I.5160.127.2023.KLR), ponieważ na prawidłowość doręczenia w tym postępowaniu (na adres wynikający z Krajowego Rejestru Sądowego) nie ma wpływu okoliczność, że w innym postępowaniu strona wskazała inny adres do doręczeń. Z powyższych względów Sąd skargę oddalił (art. 151 ppsa).