II SA/Kr 1381/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) NSA Izabela Dobosz Protokolant Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skargę oddala. Burmistrz Gminy i Miasta Dobczyce decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Dobczycach Nr [...] z dnia 26 października 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Dobczyce - sołectwo Kędzierzynka (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 31 grudnia 2004r. Nr 457, poz. 5148) oraz art. 104 kpa, ustalił D. K. opłatę jednorazową w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów nr "1", w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem w/w nieruchomości. W uzasadnieniu organ l instancji stwierdził, iż w dniu [...] maja 2008r. umową warunkową D. K. zbyła własność działki nr "1", położonej w K.. Dalej organ l instancji przywołał przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając, iż opłatę planistyczną pobiera się, gdy wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel zbywa tę nieruchomość. Wskazał także pozostałe przesłanki, które muszą być spełnione, by orzec o jednorazowej opłacie. Burmistrz ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Dobczyce -sołectwo Kędzierzynka zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Dobczycach Nr [...] z dnia 26 października 2004r., a obowiązującego od dnia 17 stycznia 2005r. Burmistrz wskazał, że działka nr "1" położona jest w przeważającej części w terenach zabudowy zagrodowej ([...]) oraz w niewielkiej części w terenach tras komunikacyjnych ([...]). Od dnia 1 stycznia 2004r. przestał obowiązywać dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego i do dnia 17 stycznia 2005r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego planu. Przywołana uchwała Rady Miejskiej Dobczyce, w § 32 ustaliła, iż stawka procentowa służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 30%. Burmistrz szczegółowo przedstawił zasady sporządzania operatów szacunkowych wynikających z obowiązujących w tym względzie przepisów i przytoczył zasadnicze wnioski wynikające z treści sporządzonego operatu. Zdaniem Burmistrza wynika z nich, że faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, to użytki rolne, zaś po wejściu w życie w dniu 17 stycznia 2005r. planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, działka położona jest na obszarze 3172 m2 w terenie zabudowy zagrodowej – [...], zaś w obszarze 28 m2 w terenie tras komunikacyjnych. Wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła [...] zł, zaś wartość rynkowa tejże nieruchomości po wejściu w życie omawianego wyżej planu wynosi [...] zł. Zatem różnica między tymi wielkościami wynosi [...] zł. W konkluzji organ l instancji stwierdził, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej i wyliczył 30% opłatę jako wynik wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz podkreślił, że strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, a następnie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami, w tym z operatem szacunkowym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. K., która wniosła o uchylenie decyzji organu l Instancji i umorzenie postępowania lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l Instancji. Uzasadniając swe żądania, odwołująca się stwierdziła, iż organ l instancji mylnie przyjął w skarżonej decyzji, że zostały spełnione przesłanki dotyczące zaistnienia wzrostu wartości nieruchomości oraz zaistnienia związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu a wzrostem wartości nieruchomości. Strona podała, że w okresie od uchwalenia planu do chwili sprzedaży działki wzrost cen nieruchomości wynikał z obiektywnych przesłanek takich jak wejście Polski do UE, wzrost obrotu ziemi. Dokonana wycena oraz oparta o nią decyzja nie uwzględniają naturalnego ruchu cen nieruchomości. Odwołująca się wskazała właściwy według niej, sposób ustalenia wartości nieruchomości oraz zarzuciła, że organ nie wykazał, że wzrost wartości nieruchomości jest następstwem uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie odwołującej się decyzja opiera się na błędnej wykładni art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ z przepisu tego wynika, iż organ winien brać pod uwagę przeznaczenie nieruchomości. Natomiast przy ustalaniu wartości nieruchomości sprzed uchwalenia planu, organ wziął pod uwagę nie przeznaczenie nieruchomości, a faktyczne jej wykorzystanie. Utożsamienie przeznaczenia nieruchomości z jej faktycznym wykorzystaniem nie znajduje podstaw w art. 37 ust. 1 ustawy i jest niekorzystne dla właściciela, gdyż zwiększa różnicę miedzy wartością nieruchomości z przed uchwalenia planu i z chwili sprzedaży nieruchomości. Odwołująca się stwierdziła, że jest to sprzeczne z zapisem w Konstytucji. Ponadto w odwołaniu podniesiono, że uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego doprowadziło do ograniczenia przeznaczenia nieruchomości. W istniejącym planie przeznaczenie jej zostało oznaczone symbolami [...]. W przypadku przeznaczenia terenu pod zabudowę zagrodową, istnieje, zdaniem odwołującej się, wiele rygorystycznych form ograniczenia władania rzeczą przez właściciela. Fakt ten zaś prowadzi do obniżenia wartości nieruchomości. Odwołująca zarzuciła też, że działania Gminy Dobczyce w zakresie ustalania wysokości rent planistycznych naruszają prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 3 lipca 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 151 - 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium dokonało analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także szczegółowo przedstawiło stan prawny oraz podstawowe zasady obowiązujące przy ustalaniu opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem nieruchomości. Zdaniem Kolegium postępowanie przed organem l instancji nie było obciążone wadami proceduralnymi, zaś operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. został wykonany prawidłowo. Na tej podstawie Kolegium uznało, iż fakt zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości z rolnej na budowlaną (zabudowa zagrodowa), jaki nastąpił w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Miasta w Dobczycach, miał wpływ na podniesienie wartości tego gruntu. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja organu l instancji jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia bądź zmiany. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła D. K., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez niestaranne i nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego, oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy o planowaniu o gospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a następnie wadliwe ich zastosowanie w sprawie. Ponadto podniesiono naruszenie § 50 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skarżąca podtrzymała także zarzuty zawarte w odwołaniu, zaś rozwijając w skardze przedmiotowe zarzuty, stwierdziła, iż Kolegium nie dokonało kontroli spornej decyzji z punktu widzenia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej w sposób niewłaściwy ustalono, faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania, a organy nie powinny opierać się wyłącznie na jednostkowej cenie z dnia zbycia nieruchomości, lecz należałoby wziąć pod uwagę cenę z dnia zbycia nieruchomości oraz hipotetyczną cenę zbycia przy założeniu, że nie nastąpiło uchwalenie planu. Skarżąca uważa, że należy ustalać przeznaczenie nieruchomości z przed uchwalenia planu, biorąc za podstawę jej faktyczne wykorzystanie oraz możliwości wynikające z prawa własności lub użytkowania wieczystego. Dla ustalenia różnicy wartości nieruchomości konieczne jest ustalenie jej ceny z przed i po uchwaleniu planu miejscowego. Równocześnie konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości wynika wyłącznie z uchwalenia planu. Ponadto dla wykazania wzrostu wartości, jaki dokonał się w skutek wejścia w życie planu miejscowego, należy zastosować różnorakie środki dowodowe, nie opierając się jedynie na operacie szacunkowym. W szczególności dokonać należy analizy w jaki sposób można było zagospodarować daną nieruchomość przed wejściem wżycie miejscowego planu, a jakie możliwości zagospodarowania niesie nowy plan. Skarżąca uważa, że operat wykazał czynniki, które spowodowały wzrost wartości nieruchomości, a nie zmianę jej przeznaczenia, z tym, że ponieważ istniały zarówno przed, jak i po wejściu w życie planu, nie mogły, spowodować wzrostu wartości o wykazaną w operacie kwotę. Strona skarżąca zakwestionowała także rzetelność sporządzonego operatu, w rezultacie czego wykazano dużą różnicę pomiędzy wartością nieruchomości w czasie, gdy plan nie obowiązywał, a wartością, jaką ustalono dla nieruchomości po wejściu w życie planu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 13 listopada 2009r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 12 marca 2010r. na wniosek skarżącej WSA Krakowie przywrócił jej termin do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku zapadłego 24 listopada 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna. Bezspornym w sprawie jest, że działka nr "1", położona w K. podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Dobczyce - sołectwo Kędzierzynka, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Dobczycach Nr [...] z dnia 26 października 2004r. obowiązującego od dnia 17 stycznia 2005r. Zgodnie z postanowieniami tego planu działka ta położona jest w przeważającej części w terenach zabudowy zagrodowej – [...] oraz w niewielkiej części w terenach tras komunikacyjnych – [...]. Należy też wskazać, iż od dnia 1 stycznia 2004r. do dnia 17 stycznia 2005r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. w dniu 11 lipca 2003r.) utraciły moc prawną od 1 stycznia 2004r. Z treści § 32 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Dobczyce -sołectwo Kędzierzynka wynika, iż stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi 30%. Bezsporną okolicznością jest także, że sprzedaż warunkowa przedmiotowej działki nastąpiła w dniu [...] maja 2008r., natomiast przeniesienie własności w dniu 4 lipca 2008r., a zatem po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Dobczyce -sołectwo Kędzierzynka i równocześnie przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie tego planu miejscowego. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym zbycie nieruchomości musi nastąpić przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dlatego organy prowadzące kontrolowane postępowanie trafnie uznały, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej. Kolejnym krokiem było ustalenie, czy w wyniku wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości przedmiotowej działki. Zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tych wartości regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosownie zaś do § 50 ust. 1 tego rozporządzenia wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniu planu, oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego. Natomiast zgodnie z § 50 ust. 3 rozporządzenia w przypadku, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia przedmiotowej opłaty, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W ocenie Sądu rzeczoznawca zasadnie dokonał oszacowania nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, bowiem ilość występujących transakcji kupna sprzedaży nieruchomości na rynku lokalnym, pozwalała na zastosowanie tej metody. Zdaniem Sądu rzeczoznawca trafnie przyjął, iż lokalizacja przedmiotowej działki - z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej, z możliwościami podłączenia instalacji wodociągowej, gazowej, i elektrycznej, usytuowaniem w bliskości zabudowy - w czasie gdy nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego sprawiał, że działka ta posiadała bardzo dobre możliwości inwestycyjne. Dlatego, wyceniając przedmiotowy grunt dla ustalenia jego wartości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rzeczoznawca zasadnie uznał, że walory te, podnoszą jego wartość w stosunku do gruntów rolnych i leśnych, które mogły być wykorzystywane tylko i wyłącznie w ten sposób, jak wykazuje ewidencja, bowiem nie posiadają cech podnoszących ich wartość. Następnie z katalogu transakcji sprzedaży nieruchomości, które służyły do ustalenia wartości wycenianej nieruchomości przed uchwaleniem planu, rzeczoznawca wyliczył cenę średnią, a następnie wytypował nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Taki sam zabieg został uczyniony, gdy rzeczoznawca przystąpił do wyceny nieruchomości i ustalenia wartości, jaką prezentowała ona po uchwaleniu planu. Skoro przedmiotowa działka przed wejściem w życie planu miejscowego była w sposób faktyczny użytkowana rolniczo, a po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Dobczyce - sołectwo Kędzierzynka działka położona jest w przeważającej części na obszarze zabudowy zagrodowej i, dodatkowo w części południowej na obszarze 28 m2 w terenie tras komunikacyjnych, to w ocenie Sądu należało podzielić ustalenia zawarte w operacie, zaakceptowane przez organy prowadzące postępowanie, że wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi [...] zł, zaś jej wartość rynkowa przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi [...] zł. Zatem różnica między tymi wartościami wynosi [...] zł. W związku z tym Sąd uznał, że opłata, którą nałożono na skarżącą została obliczona prawidłowo. Przedstawiona wyżej ocena sporządzonego w kontrolowanym postępowaniu operatu szacunkowego dokonana przez Sąd wskazuje, że zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość wyceny wartości działki przed uchwaleniem miejscowego planu i po jego uchwaleniu nie są zasadne. Analiza akt administracyjnych nie wskazuje również na to, że zostały naruszone przez organy zasady rządzące oceną dowodów, a stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu l instancji zostały rozpatrzone przez Kolegium, nie jest więc trafny zarzut skargi o pominięciu przez organ odwoławczy argumentów skarżącej. Ponadto Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skargi jakoby w związku z uchwaleniem planu nieruchomość straciła na wartości z powodu tego, że zabudowa zagrodowa niesie pewne ograniczenia w zagospodarowaniu gruntu, zaś brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalał zagospodarować nieruchomość w bardzo różny sposób. Należy bowiem wyjaśnić, że uchwalenie planu powoduje, że sposób zagospodarowania terenu staje się sprecyzowany i pewny i dlatego jest to korzystniejsze niż podnoszona przez skarżącą potencjalna zmiana zagospodarowania gruntu przy braku planu miejscowego. Taka potencjalna zmiana może bowiem okazać się prawnie niedopuszczalna. Ponadto rzeczoznawca majątkowy dostrzegł potencjał inwestycyjny nieruchomości wycenianej, wtedy gdy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał i potencjał ten został uwzględniony przy wycenie. Biegły zbadał również jakie było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Dobczyce obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., stwierdzając, że nieruchomość położona była w terenie upraw polowych [...](k.58 akt adm.). Skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.