II SA/Kr 1383/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W.N. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 10 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w trybie art. 154 kpa skargę oddala. W. N. w dniu 9.03. 2000 r. złożył do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. wniosek o przyznanie mu uprawnienia do świadczenia pieniężnego na podstawie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich /Dz. U. z 1996 r. Nr 87 póz. 395 z późn. zm./. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...].03.2004 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...].09.2004 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania przedmiotowego świadczenia. Następnie decyzją z [...]. 02. 2005 r. nr [...] Kierownik Urzędu na podstawie art. 154 k.p.a. oraz art. 4 ust. 4 powołanej wyżej ustawy z dnia 31 maja 1996 r. odmówił zmiany obu wskazanych wyżej decyzji, a postanowieniem z [...].09.2005 r. nr [...] odmówił W. N. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 19.01.2006 r. Kierownik Urzędu wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 2 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 powołanej ustawy z 31 maja 1996 r. odmówił uchylenia swoich decyzji z dnia [...].03.2004 r. i z dnia 28.09.2004 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...].07.2006 r. nr [...]. W dniu 25.06.2010 r. do Urzędu wpłynął kolejny wniosek W. N. w przedmiocie ponownego rozpatrzenia jego wniosku oraz załączonych kserokopii dokumentów o przyznanie świadczenia określonego w ustawie z dnia 31.05.1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej w obozach pracy przez III Rzeszę i ZSRR Decyzją z dnia [...].07.2010 r. nr [...] Kierownik Urzędu po raz kolejny orzekł o odmowie zmiany decyzji własnej z [...].09.2004 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...].03.2004 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. N. powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. (sygn. akt K 49/07; Dz. U. z 2009 r. Nr 220, poz. 1734), w którym orzeczono niezgodność art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. z Konstytucją RP. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] września 2010r. Nr: [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy decyzją z [...].09.2010 r. nr [...], powołując się na art. 138§ 1 pkt 1 wzw. z art.127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kierownik Urzędu powołał się na art. 16 k.p.a., wyrażający zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Jednym z wyjątków od tej zasady jest art. 154 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "słuszny interes strony", jednakże zdaniem Kierownika tenże interes nie może prowadzić do obchodzenia innych przepisów prawa (w niniejszej sprawie art. 2 pkt 2 lit. "a" powołanej wyżej ustawy). W niniejszej sprawie za zmianą decyzji ostatecznej nie przemawia interes społeczny, bowiem w analogicznych sprawach Kierownik Urzędu wydał decyzje o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Przyznanie W. N. uprawnienia koliduje więc z interesem społecznym oraz utrwalonym w tej kwestii orzecznictwem. Art. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich stanowi, iż represją w rozumieniu ustawy jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed 1 września 1939 r., na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. (sygn. akt K 49/07; Dz. U. z 2009 r. Nr 220, póz. 1734) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. w zakresie w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzależnienie prawa do analizowanego świadczenia od kryteriów "geograficznych" (tzn. przekroczenia granic państwa polskiego) i wykluczenie możliwości otrzymania świadczeń przez osoby deportowane (wywiezione) do pracy przymusowej w ramach terytorium państwa polskiego narusza zasadę równości w dostępie do świadczeń deportacyjnych. Trybunał Konstytucyjny nie miał natomiast zastrzeżeń co do samej zasady, aby świadczenia otrzymywały tylko te osoby, wobec których obowiązek pracy przymusowej podczas II wojny światowej i tuż po jej zakończeniu przybierał szczególnie dotkliwą formę, tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. Podkreślono, iż "ustawodawca trafnie uznał, iż wśród wszystkich osób świadczących pracę przymusową na rzecz ZSRR i III Rzeszy, szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. Świadectwa osób poddanych tej formie represji skłaniają do akceptacji poglądu, że znajdowały się one w znacznie trudniejszej sytuacji niż osoby wykonujące nawet tego samego typu pracę, ale w dotychczasowym miejscu zamieszkania lub w niewielkim od niego oddaleniu (np. sąsiednie miejscowości), w znanej okolicy i w otoczeniu rodziny i znajomych. Obok niedogodności związanych z samym obowiązkiem zatrudnienia (często na granicy fizycznych możliwości), były one poddane dodatkowemu stresowi związanemu z rozłąką z najbliższymi i koniecznością samodzielnej organizacji od podstaw życia codziennego w nowym, z reguły nieprzyjaznym miejscu pobytu. Wśród czynników, które wskazują na zaostrzony charakter takiej represji w porównaniu do "zwykłej" pracy przymusowej w pobliżu dotychczasowego miejsca zamieszkania, można wymienić m.in.: niedostatek więzi społecznych z nowym otoczeniem (wrogość, nieznajomość języka), ogólnie trudniejsze warunki egzystencji (np. brak możliwości sprzedaży czy wymiany własności pozostawionej w dotychczasowym miejscu zamieszkania, brak solidarności rodzinnej czy sąsiedzkiej), co najmniej utrudniony kontakt z rodziną i najbliższymi, trudny klimat i warunki przyrodnicze (dotyczy to zwłaszcza osób wywiezionych do części azjatyckiej ZSRR). Okoliczności te nabierają szczególnego znaczenia, jeżeli weźmie się pod uwagę, że "na roboty" wywożeni byli przede wszystkim (zwłaszcza na początku okupacji) ludzie młodzi. Podobne stanowisko co do zaostrzonego charakteru represji w postaci pracy przymusowej połączonej z deportacją (wywiezieniem) wyrażały także sądy administracyjne na tle sytuacji konkretnych osób, ubiegających się o świadczenie na podstawie zaskarżonego przepisu. W. N. wystąpił z wnioskiem dotyczącym przyznania uprawnienia określonego w powołanej wyżej ustawie z tytułu osadzenia w obozie pracy [...] w J. w okresie od lutego 1943 r. do stycznia 1945 r. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia (decyzją z [...].03.2004 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...].09.2004 r.) był brak dokumentów potwierdzających represje określone w art. 2 pkt 1 ustawy. Kierownik Urzędu nie dał wiary twierdzeniom strony oraz świadków L. S. oraz J. B. o pobycie wnioskodawcy w obozie pracy. Istnienia obozu pracy w J. koło [...] nie potwierdził ani Instytut Pamięci Narodowej Główna Komisja Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Warszawie, ani Archiwum Państwowe w Krakowie. Instytut Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu BUiAD w Krakowie stwierdził jedynie, iż w latach 1944-1945 prowadzone były na zarządzenie władz hitlerowskich prace fortyfikacyjne, między innymi w rejonie miejscowości [...] – K. (wzdłuż linii rzeki S.). Prace były prowadzone w ramach budowy tzw. linii obronnej "[...]", a zmuszana do nich była okoliczna ludność. Także w opracowaniu "Obozy hitlerowskie na ziemiach polskich 1939-1945" PWN, Warszawa 1979 nie został wymieniony obóz pracy [...] w J.. Strona ubiegając się w 1989 r. o przyjęcie do ZboWiD -u, mimo pytania dotyczącego uwięzienia przez hitlerowskiego okupanta w czasie wojny zawartego w punkcie 15 deklaracji członkowskiej, nie odniosła się w żaden sposób do swojego osadzenia w obozie pracy. Obecnie W. N. wnosi o rozpatrzenie sprawy w oparciu o art. 2 pkt 2 lit "a" ustawy i przyznanie mu uprawnienia z tytułu pracy przymusowej wykonywanej przy budowie fortyfikacji w miejscowościach P., J. i K.. Organ administracji zauważył, że Polaków w czasie okupacji obowiązywał przymus pracy na rzecz III Rzeszy. Pod koniec wojny często zdarzało się, iż władze niemieckie zmuszały okoliczną ludność do budowy umocnień wojskowych. Praca wykonywana w niewielkim oddaleniu od miejsca swojego zamieszkania (miejscowość S.) nie przybrała jednak w przypadku W. N. szczególnie dotkliwej formy, o której mówi Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. Nie nastąpił bowiem fakt deportacji wskazany w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. W decyzji podkreślono, że przepisy ustawy nie przewidują świadczeń z ustawy dla wszystkich poszkodowanych przez pracę niewolniczą na rzecz III Rzeszy, lecz zawężają krąg podmiotów do tych spośród nich, wobec których okupant stosował represje pracy niewolniczej w zaostrzonej formie (deportacja) w stosunku do obowiązującego powszechnie obowiązku pracy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. N., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 154 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "słuszny interes strony" w kontekście zaprezentowanego stanu faktycznego, a także naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym (...), a w szczególności nieuwzględnienie podczas badania przesłanek przyznania świadczenia wskazań zawartych w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. K 49/07. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu. W uzasadnieniu skargi, skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym interes społeczny lub słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 k.p.a. mogą przemawiać za uchylenie decyzji także wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia -nieważności. Zdaniem skarżącego taka sytuacja nastąpiła w niniejszej sprawie wskutek wymienionego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W. N. wywiódł również, że za uchyleniem wcześniejszej decyzji przemawia jego interes jako strony postępowania, bowiem przemawiają za tym takie okoliczności jak jego wiek (8... lat), zły stan zdrowia oraz poczucie, że za pracę przymusową w wieku 14 lat bez wynagrodzenia i w bardzo trudnych warunkach bytowych należy mu się rekompensata. Ponadto skarżący podniósł, iż organ administracji naruszył art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., bowiem zakwestionował ("nie dał wiary") złożonym wcześniej pisemnym zeznaniom świadków, którzy obecnie już nie żyją. Nie dając skarżącemu szansy na uzupełnienie dowodów organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polega na niewyjaśnieniu, dlaczego odmówiono wiarygodności oświadczeniom skarżącego. Ponadto Instytut Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu BUiAD potwierdziła, iż w latach 1944 - 1945 prowadzone były na zarządzenie władz hitlerowskich prace fortyfikacyjne, między innymi w rejonie P. – K. – K., zaś Kierownik Urzędu nie wyjaśnił dlaczego nie oparł się na tym dowodzie, a w szczególności dlaczego pominął fakt, że prace te wykonywała przymusowo ludność polska. Nie wyjaśniono również w sposób dostateczny dlaczego - przy braku legalnej definicji "obozu pracy przymusowej" - przyjęto, że obóz, w J. koło [...], w którym pracował skarżący nie miał takiego charakteru. Zarzut naruszenia art. 2 pkt 2 lit "a" ustawy z 31 maja 1996 r. skarżący uzasadnił powołując się na opisany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Podniósł, że kryterium odległości nie jest jedynym świadczącym o rozmiarze doznanych represji. Przesłanka polegająca na obowiązku pracy połączonym z przymusowym wysiedleniem i wyrwaniem z dotychczasowego środowiska (o której pisze TK) została w przypadku skarżącego spełniona, bowiem był wówczas jeszcze dzieckiem i każda forma rozłąki z najbliższymi była dla niego niezwykle dotkliwa. Skarżący przywołał także swoje wyjaśnienie zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy odnośnie obozu pracy w J., który wedle ustaleń organu nie istniał, podkreślając, że już wyjaśnił że rzeczywiście miejsce jego pracy przymusowej nie było obozem stacjonarnym, a rejon J. wskazał jedynie jako miejsce zbiórki przyszłych pracowników, którzy później zostali skoszarowani w pobliskich gospodarstwach rolnych. Jednakże fakt świadczenia pracy na rzecz okupanta powiązanej z przymusowym wysiedleniem i zerwaniem kontaktu z najbliższym otoczeniem na okres ponad roku wyczerpuje przesłanki omówione w w. wyroku Trybunału Konstytucyjnego "deportacji do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego" mimo niewielkiej odległości miejsca świadczenia pracy od miejsca zamieszkania. W odpowiedzi na skargę kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 września 2010 r. Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2010 r. o odmowie zmiany decyzji z dnia własnej z dnia [...] września 2004 r,, i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2004 r. o odmowie przyznania uprawnienia W. N. do świadczenia pieniężnego na podstawie ustawy z dnia 31 maja 1996 r., o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie toczyło się w trybie przepisu art. 154 k.p.a. Przepis art. 154 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej zawartej w przepisie art. 16 k.p.a. Z zasady tej wynika, że kolejne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną funkcjonującą w obiegu prawnym jest niedopuszczalne. Postępowanie takie jako oczywiście bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a. Weryfikacja ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa jest możliwa w trybie nadzwyczajnym przewidzianym przepisem art. 154 k.p.a. i może prowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji przez organ administracji publicznej, który ją wydał w przypadku zaistnienia jednej z dwóch przesłanek ; interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Jednakże warunkiem zastosowania przepisu art. 154 k.p.a. jest prowadzenie postępowania w granicach tego samego stanu prawnego i faktycznego, oraz z udziałem tych samych stron. Tak ograniczony zakres postępowania nie pozwala na dokonywanie nowych ustaleń faktycznych lub prawnych bądź zastosowania nowych przepisów w przepadku zmiany stanu prawnego. Postępowanie nadzwyczajne w trybie przepisu art. 154 k.p.a. sprowadza się do więc do weryfikacji ostatecznej decyzji tylko w jednym aspekcie; czy za jej wzruszeniem tj. zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego też zarzuty skarżącego odnoszące się do meritum rozstrzygnięcia ukształtowanego w ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...]. 03. 2004 r. , nie mogły odnieść skutku. Dotyczy to w szczególności zarzutów, że na postawie nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego organ wysunął niewłaściwe wnioski, które stały się podstawą negatywnego rozstrzygnięcia odmawiającego mu przyznania należnego z ustawy prawa do świadczenia przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej. Postępowanie weryfikacyjne w trybie nadzwyczajnym ( z art. 154 k.p.a.) różni się istotnie od postępowania odwoławczego, w którym zarzuty, co do sposobu prowadzenia postępowania i oceny zgromadzonych materiałów muszą zostać rozpoznane, a organ odwoławczy jest instancją merytoryczną orzekającą co do istoty sprawy. W niniejszym postępowaniu jak wyżej wskazano badaniu podlega tylko kwestia; czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Skarżący wywodzi swój słuszny interes z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16.12. 2009 r. ,sygn. akt 49/07, stwierdzającego częściową niezgodność art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31. 05.1996 r. o świadczeniu pieniężnym (...) z Konstytucją RP, oraz ze swojej osobistej sytuacji życiowej, w jakiej się znajduje, (podeszły wiek, znaczny stopień niepełnosprawności oraz poczucie krzywdy związane ze świadomością, że w bardzo młodym wieku pracował w ciężkich warunkach bez wynagrodzenia). Trafnej oceny powyższych okoliczności dokonał Kierownik Urzędu , stwierdzając, że nie przemawiają one za istnieniem interesu o którym mowa w art. 154 k.p.a. i w rozumieniu art. 7 in fine k.p.a. Pogorszenie warunków życiowych i zdrowotnych nie oznacza ziszczenia się przesłanki słusznego interesu strony. Słuszny interes w rozumieniu art. 154 k.p.a. musi mieć oparcie w przepisach prawa i wynikać ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Nie może być sprzeczny z przepisem ustawy ani też go zastępować. Bowiem zasada praworządności zawarta w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa. /por. wyrok NSA z dnia 18.10.2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06, Lex nr 427601/ Odnośnie wskazanego przez skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego trzeba zauważyć, że nie konkretyzuje on przesłanki interesu społecznego ani słusznego interesu strony. Stanowi natomiast przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą art. 145a k.p.a. Stosownie do tego przepisu można żądać wznowienia postępowania w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawną, na podstawie którego została wydana decyzja. Skargę o wznowienie wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego do organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Uruchamia ona postępowania weryfikacyjne ostatecznej decyzji, także w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w rozdziale 12 k.p.a. Weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. z wykorzystaniem przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalna, /por. wyrok WSA we Wrocławiu z dn. 10. 07. 2008. IV S.A./Wr 229/08 ,LEX nr 515269/. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi.