II SA/Kr 1383/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Anna Balicka przy uczestnictwie Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] – M. G.i po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania skargę oddala. Decyzją z dnia 11 czerwca 2013r. znak [...] Starosta działając na podstawie art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm./- zwanej dalej ustawą oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 poz. 267 z późn. zm.)/-zwanej daje w skrócie k.p.a. -orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów B.-obręb [...] jako działka [...] o pow. 0,0082 ha, zajętą pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej nr [...] relacji: M. nowy nr [...]. W uzasadnieniu przedmiotowej skargi organ I instancji wskazał, iż w dniu 25.01.2013 r. do Starosty wpłynął wniosek B. K. oraz M. B., w sprawie: ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów B. -obręb [...], jako działka nr [...] o pow. 0,0082 ha, nabytą z mocy prawa przez Powiat [...], co stwierdził Wojewoda [...] w decyzji [...] z dnia 12.12.2012r. Następnie Starosta przypomniał, iż zgodnie z przepisami art. 73 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie ustalane jest i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Organ I instancji wskazał, iż analizując wyżej opisane przesłanki art. 73 ustawy w świetle przedstawionego stanu faktycznego sprawy, ocenić należy, iż wniosek o odszkodowanie B. K. oraz M. B. złożyli po terminie wyznaczonym ustawowo (w dniu 25.01.2013 r.), zatem zgodnie z art. 73 ust 4 ustawy- roszczenie o odszkodowanie wygasło. Starosta zauważył, iż termin na składanie wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania wyznaczony przez ustawodawcę jest terminem, który nie może zostać przywrócony przez organ administracji publicznej. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że fakt uchybienia terminu nie usprawiedliwia okoliczność braku wiedzy tj. znajomości przepisów o obowiązujących ustawowych terminach wnoszenia żądań dotyczących wypłaty odszkodowania. Odwołanie od opisanej powyżej decyzji Starosty [...] do Wojewody wnieśli B. K. oraz M. B.. Domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów B.- obręb [...] jako działka nr [...] o pow. 0,0082 ha, zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej nr [...] relacji M. nowy nr [...] autorzy odwołania podnieśli, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonało się z mocy prawa, jednak potwierdzone musi być ostateczną decyzją wojewody. Decyzja Wojewody z dnia 12 grudnia 2012 r. nr [...] stwierdzająca, że w/w nieruchomość 1 stycznia 1999r. nabył z mocy prawa Powiat [...] stała się ostateczna 02.01.2013 r. Podkreślili, iż jako spadkobiercy działali w zaufaniu do księgi wieczystej i uważają, że przysługuje im prawo do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W dacie nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze dziedziczenia nie było ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej stwierdzającej to wywłaszczenie. Zdaniem odwołujących się ustawodawca miał na celu, tworząc przepis art. 73 ustawy stworzenie możliwości rzeczywistego i efektywnego ubiegania się o słuszne odszkodowanie . Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu omawianej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia 12 grudnia 2012 r. nr [...] Wojewoda stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Powiat [...] nabył z mocy prawa własność nieruchomości położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działka nr [...] pow. 0,0082 ha, powstałej z podziału działki nr [...] (operat przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 21 maja 1982 r. pod nr ewid. [...]), obj. księgą wieczystą [...] stanowiącej własność 31 grudnia 1998 r. Pana W. B. s. J. i M. w całości, zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej nr [...] relacji: M. nowy nr [...]. Decyzja ta wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna z dniem 1 stycznia 2013 r. Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Właścicielom takich nieruchomości przysługuje odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na ich wniosek złożony do dnia 31 grudnia 2005 r. Zdaniem organu II instancji analizując wyżej opisane przesłanki art. 73 ustawy w świetle przedstawionego stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, iż wniosek B. K. oraz M. B. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z dnia 25 stycznia 2013 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w [...]), złożony został z uchybieniem terminu określonego w tym przepisie. W ocenie Wojewody skoro zatem stwierdzono uchybienie przez B. K. i M. B. terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, należało orzec o odmowie jego ustalenia i wypłaty za wyżej opisaną nieruchomość, bez konieczności badania pozostałych przesłanek. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że faktu uchybienia terminu nie usprawiedliwia okoliczność braku wiedzy lub też znajomości przepisów prawa obowiązujących o ustawowych terminach wnoszenia żądań dotyczących wypłaty odszkodowania. Ponadto Wojewoda podkreślił, iż termin o którym mowa w art. 73 ust.4 ustawy jest zawitym terminem prawa materialnego. Termin taki ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Odwołując się do orzecznictwa NSA Wojewoda wskazał, iż skutku w postaci wygaśnięcia przedmiotowego roszczenia nie eliminuje w szczególności fakt niewydania decyzji przewidzianej w art.73 ust.1 ustawy, bowiem bieg omawianego terminu nie został powiązany ani z faktem ani datą wydania takiej deklaratoryjnej decyzji. Niezależnie od tego w ślad za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego organ odwoławczy wskazał że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma dwojaki charakter. Po pierwsze stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Po drugie stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne wcześniejsze uzyskanie decyzji wojewody. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną powyżej decyzję Wojewody z dnia 9 sierpnia 2013 r. wniosła B. K. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów B.- obręb [...] jako działka nr [...] o pow. 0,0082 ha, zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej nr [...] relacji M. nowy nr [...]. Skarżąca podniosła w uzasadnieniu skargi, iż na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po W. B. w sprawie o sygn. [...] z dnia 04.06.2004 r .Sądu Rejonowego w S. stała się wspólnie z bratem właścicielem nieruchomości odziedziczonej po ojcu. Zaznaczyła, iż do dnia dzisiejszego w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości figuruje nr działki [...]. Skarżąca wskazała, iż w wyniku postępowania, które prowadzono w celu ujawnienia w dokonanego 21 maja 1982 r. podziału działki na dwie działki o numerach [...] i [...] ( o którym m.in. ona dowiedziała się w styczniu 2011 r.) okazało się, że działka [...] jeszcze za życia ojca stała się z mocy prawa własnością Powiatu [...] i jest zajęta pod drogę publiczną kategorii drogi powiatowej. Fakt ten potwierdza ostateczna decyzja Wojewody z dnia 12 grudnia 2012 r.. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca podkreśliła, iż art. 64 Konstytucji RP zapewnia ochronę prawa własności i stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zdaniem skarżącej zaskarżona przez nią decyzja Wojewody narusza art. 64 Konstytucji. Ze stanu faktycznego przedstawionego organom wydającym decyzje w przedmiotowej sprawie bez wątpliwości wynika, że wnioskodawcy nie mieli żadnej możliwości realnego dochodzenia odszkodowania w terminie wyżej określonym. Działali oni bowiem w zaufaniu do zapisów znajdujących się w księdze wieczystej odziedziczonej przez nich nieruchomości . Organ administracji rządowej -Wojewoda wydał decyzję o nabyciu przez Powiat [...] nieruchomości 12 grudnia 2012 r., dał sobie na wykonanie tej czynności 13 lat. Natomiast wnioskodawcy zupełnie przypadkowo dowiedzieli się o tej sytuacji i w wyniku ich działań doszło do wydania przedmiotowej decyzji. Obecnie odmawia się im nawet odszkodowania za 0,0082 ha wywłaszczonego gruntu powołując się na wygaśnięcie roszczeń . W ocenie skarżącej istotą w/w ustawy zasadniczej jest ochrona słusznych interesów obywateli, a nie legalizowanie opieszałości organów administracji rządowej . Zdaniem skarżącej ją i jej brata pozbawiono możliwości rzeczywistego i efektywnego ubiegania się o słuszne odszkodowanie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga B. K. nie jest zasada i jako taka nie może zostać uwzględniona, albowiem będąca jej przedmiotem decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też procesowego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji ( innego aktu lub czynności ) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art.134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 r. Nr 133 poz. 873 ze zm.)- zwanej dalej ustawą. Zgodnie z ustępem 1 przywołanego artykułu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie zaś z treścią art. 73 ust. 2 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, lub Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Jak natomiast stanowi ust. 4 wspomnianego artykułu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Ponadto w art. 73 ust. 5 ustawy wskazano, iż podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Jak wynika z przytoczonego powyżej art. 73 ust. 4 ustawy wyłączną przesłanką wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest złożenie stosownego wniosku przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie. Termin ten, jak wynika wprost z ustawy zakreślony został w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Przekroczenie powyższego terminu skutkuje, co również expressis verbis wynika z cytowanego przepisu, wygaśnięciem roszczenia. Powyższe oznacza, że aby roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania było roszczeniem skutecznym, koniecznym jest łączne spełnienie ustawowych przesłanek w postaci: złożenia stosownego wniosku, złożenia go przez uprawnioną do tego osobę i złożenia go w wyraźnie w ustawie wskazanym do dokonania tej czynności terminie - zatem w terminie ustawowym. Terminy ustawowe są terminami, które w sposób wyraźny i precyzyjny zostały w ustawie wskazane. Ustawa wprost określa początek oraz długość trwania terminów, o których mowa, nie ma w związku z tym miejsca na swobodną interpretację, co oznacza swoisty rygoryzm w egzekwowaniu dotrzymywania terminów przez stronę. Zaniechanie dokonania czynności w terminie wskazanym w ustawie, skutkuje jej bezskutecznością i wygaśnięciem przysługującego prawa. Podkreślenia wymaga ponadto, iż terminy ustawowe nie są terminami, do których stosuje się przepisy k.p.a. o przywracaniu terminów, przywracalne są bowiem terminy procesowe, nie natomiast materialnoprawne - takie jak rzeczony termin dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy (tego rodzaju stanowisko wielokrotnie już było prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, by jedynie tytułem przykładu odwołać się do wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lipca 2010 roku, sygn. II SA/Bd 503/2010, Lex Polonica nr 2810259, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 listopada 2009 roku, sygn. II SA/Bk 609/2009, Lex Polonica nr 2806510, wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 sierpnia 2010 roku, sygn. II SA/Gl 196/2010, Lex Polonica nr 2472200, wyroku Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2009 roku, sygn. II SA/Kr 1172/2008, Lex Polonica nr 2440345). Wracając na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż okolicznościami bezspornymi w zakresie jej ustaleń faktycznych pozostaje fakt posiadania przez wnioskodawców uprawnień właścicielskich (jako następców prawnych po zmarłym W. B.) względem zajętej do dnia 1 stycznia 1999 roku, pod drogę publiczną nieruchomości tj. działki nr [...] kiedy to z mocy prawa należąca do ich ojca część nieruchomości przeznaczona pod drogę powiatową stała się przedmiotem własności Powiatu [...], o czym orzekł również Wojewoda w decyzji z dnia 12 grudnia 2012 r. nr [...] Decyzja ta stanowi decyzję, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja ta jednak ma charakter jedynie deklaratoryjny. Fakt, że dopiero na podstawie tej decyzji właściciel, czyli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, może skutecznie żądać ujawnienia swojego prawa nie powoduje jeszcze, że automatyzm skutku, czyli nabycia przez te uprawnione podmioty z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nie nastąpił (vide wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 roku, sygn. I OSK 260/2008, Lex Polonica nr 2015988). Żaden przepis ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną lub jakiejkolwiek innej ustawy nie uzależniał samego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania od wydania decyzji przez wojewodę stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności. Co najwyżej tak złożony wniosek spowodowałby wszczęcie postępowania, które następnie zostałoby zawieszone w oczekiwaniu na decyzję wojewody. Przenosząc zaś ów fakt na grunt obowiązujących przepisów, zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzjach organów obu instancji, iż wniosek B. K. oraz M. B. w sprawie: ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów [...] -obręb [...], jako działka nr [...] o pow. 0,0082 ha, został złożony z przekroczeniem terminu o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Przedmiotowy wniosek datowany na dzień 18 stycznia 2013r. został nadany w dniu 22 stycznia 2013r. w Urzędzie Pocztowym , wpłynął zaś do organu I instancji w dniu 25 stycznia 2013r. Skoro zatem wnioskodawcy terminu nie dochowali - wniosek ich dotyczący roszczenia, które wygasło słusznie uznany został za bezskuteczny, wobec czego prawidłowo organy obu instancji, nie dysponując w tym względzie swobodą uznania administracyjnego, orzekły o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców. Wskazać ponadto należy, że problematyka zgodności art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji deklaratoryjnej wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej stała się przedmiotem pytania prawnego postawionego Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. wydanym w sprawie P 33/2007, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Termin wygaśnięcia roszczenia, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy pozostaje bez związku z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Tym samym zarzuty skarżącej co do naruszenia Konstytucji RP poprzez odmowę ustalenia i wypłatę odszkodowania za zajęte pod drogę publiczną nieruchomości, jeżeli wniosek został złożony po terminie 31 grudnia 2005 r., nie zasługują na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę B. K..