II SA/Kr 1385/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; [pic] Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) oraz art. 54, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), utrzymał w mocy decyzję nr 193/2014 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], którą wniesiono sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości K., gm. L. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu [...] marca 2014 r. K. S. złożył w organie I instancji zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości K., gmina L. Z wniosku wynikało, że budynek był realizowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. Starosty L. z dnia [...] kwietnia 1996 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości K. Do wniosku dołączono następujące dokumenty: oświadczenie kierownika budowy, rysunki zamienne, mapa inwentaryzacji powykonawczej, protokół kominiarski, protokół odbioru instalacji elektrycznej wewnętrznej, protokół odbioru wewnętrznej instalacji wodociągowej zimna woda, protokół odbioru wewnętrznej instalacji wodociągowej ciepła woda, protokół odbioru wewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, protokół odbiorczy instalacji C.O., protokół odbioru kotłowni, protokół odbioru sieci rozdzielczej, protokół odbiorczy przyłącza wodociągowego, protokół odbioru kanalizacji sanitarnej, świadectwo charakterystyki energetycznej, kserokopia pozwolenia na budowę, dziennik budowy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wezwał K. S. do usunięcia braków poprzez wskazanie, czy przedmiotowy budynek mieszkalny został wykonany z zachowaniem określonych w zatwierdzonej dokumentacji projektowej odległości od granic działek sąsiednich oraz podanie okoliczności mających wpływ na ewentualną zmianę lokalizacji budynku. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. inwestor K. S. udzielił organowi I instancji wyjaśnień dotyczących zlokalizowania budynku. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wniósł sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości K., gm. L. Organ podniósł, że z analizy załączonej do zgłoszenia dokumentacji, w tym inwentaryzacji powykonawczej, oświadczenia kierownika budowy o wykonaniu przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianami oraz kopii rysunków z naniesionymi zmianami wynika, iż doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie lokalizacji obiektu oraz zbiornika na nieczystości ciekłe. Według oceny organu, odstępstwa w zakresie zmiany lokalizacji obiektu oraz zbiornika na nieczystości ciekłe doprowadziły do zmiany w projekcie zagospodarowania działki. Inwestor był zobligowany do uzyskania decyzji zmieniającej warunki udzielonego pozwolenia na budowę przed wykonaniem robót budowlanych ingerujących w projekt zagospodarowania działki. Budynek mieszkalny, jako niespełniający wymogów prawa, nie mógł zostać dopuszczony do użytkowania na podstawie art. 54 P.b. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. S., w którym podniósł, że w jego ocenie odstępstwo w projekcie zagospodarowania działki nie miało charakteru istotnego, a ponadto podyktowane było obiektywnie trudnymi warunkami gruntowymi (teren podmokły, źródło wody). Zmianie – wbrew twierdzeniom organu – nie uległa lokalizacja zbiornika na ścieki. Zaskarżoną w sprawie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że istnieje rozbieżność pomiędzy szkicem geodezyjnym przedłożonym przez inwestora do zgłoszenia, a projektem zagospodarowania działki wynikającym z projektu architektoniczno-budowlanego. Inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza wskazuje, że budynek zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu w zakresie lokalizacji obiektu oraz zbiornika na nieczystości ciekłe, tym samym zawiadomienie o zakończeniu budowy nie mogło być skuteczne. O tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny, winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku, zatem w danych okolicznościach sprawy odstąpienie od projektu budowlanego w zakresie zmiany lokalizacji budynku i zbiornika na nieczystości ciekłe zostało uznane za istotne odstąpienie. Zmiana lokalizacji budynku oraz zbiornika na nieczystości ciekłe doprowadziła do zmiany planu zagospodarowania działki, a w konsekwencji nastąpiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane. Przepis art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane zawiera katalog istotnych odstępstw. Z powyższego przepisu wynika m.in., że prowadzenie robót budowlanych, które zmieniają zakres objęty projektem zagospodarowania działki lub terenu, stanowi w świetle art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane istotne odstępstwo. Z uwagi na fakt powzięcia przez organ nadzoru budowlanego informacji o dokonaniu istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany zagospodarowania działki, organ zobligowany był w trybie art. 54 Prawa budowlanego do zgłoszenia sprzeciwu. Wykonanie przez inwestora budynku i zbiornika na nieczystości w innym miejscu niż ustalone w pozwoleniu na budowę jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, które w związku z treścią art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymagałoby uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzją złożył do WSA w Krakowie K. S. Podniósł w niej naruszenie przepisów art. 36a i art. 54 ustawy Prawo budowlane w związku z ich niewłaściwą wykładnią i zastosowaniem, a także art. 7, art. 11, art. 107 K.p.a. w związku z ich niezastosowaniem przy sporządzaniu uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu podał, że zmiana w stosunku do projektu zagospodarowania działki miała charakter nieistotny, nieprzekraczający granic nieruchomości, na której prowadzona była inwestycja i nie narusza interesów osób trzecich. Skarżący wskazał, że nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest okoliczność wydania przez Starostę L. pozwolenia na budowę przyłącza energetycznego z dnia [...] października 2010 r., legalizująca zagospodarowanie działki w stanie zgłoszonym obecnie. W jego ocenie, uzasadnienia decyzji organów obu instancji są lakoniczne, nierzetelne i nie wyjaśniają, dlaczego podjęte zostały rozstrzygnięcia o takiej treści. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec uzasadnionych podstaw, skargę należało ją uwzględnić, a zaskarżoną decyzję organu II instancji uchylić. W niniejszej sprawie, PINB w L., a w ślad za nim M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ II instancji, działając w oparciu o przepis art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), przyjęły, że w zakresie zakończonej inwestycji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości K. zachodzą przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu wobec zamiaru inwestora przystąpienia do użytkowania ww. obiektu. Wniosek taki przyjęły organ na podstawie ustalenia, że doszło do zmiany usytuowania na działce budynku oraz zbiornika na nieczystości ciekłe. Zgodnie z art. 54 u.p.b., do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wskazać przy tym należy, że ww. przepisie ustawodawca nie wskazał przesłanek wydania przez organ administracji decyzji sprzeciwiającej się przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego, badając zgodność wykonanych robót z projektem budowlanym, dokonują tego w zakresie wynikającym z art. 36a ust. 1 u.p.b., tj. sprawdzając, czy inwestor w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przepis art. 36a ust. 1 u.p.b. stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Natomiast przepis art. 36a ust. 5 u.p.b. wskazuje, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) (uchylony), 4) (uchylony), 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Z treści przytoczonych przepisów prawa wynika, że charakter odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego determinuje dalsze postępowanie w sprawie, nakazuje bowiem w przypadku odstępstwa istotnego uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, w razie zaś stwierdzenia odstępstwa nieistotnego obowiązek taki nie istnieje. Już choćby z tych względów uznać należy, że zasadnicze znaczenie dla określenia sytuacji prawnej inwestora zgłaszającego zamiar przystąpienia do użytkowania obiektu ma prawidłowe ustalenie przez organy nadzoru budowlanego tej podstawowej okoliczności, czy odstępstwo od projektu rzeczywiście wystąpiło oraz czy ma charakter istotny bądź nieistotny. Z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 u.p.b., zbadanie tych okoliczności wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4 i 5 u.p.b., w tym zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów inwestora oraz osób trzecich. Podkreślić należy, że obowiązkiem organów administracji jest wszechstronne i rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy tak, aby zadośćuczynić zasadzie dochodzenia do prawdy obiektywnej wymienionej w art. 7 k.p.a. Organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje stanowisko zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jeżeli ustawodawca w art. 107 § 3 k.p.a. użył sformułowania "fakty, które organ uznał za udowodnione", to nie może budzić wątpliwości, iż nałożył na organ obowiązek zbadania i przedstawienia konkretnych ustaleń i wyciągniętych na ich podstawie wniosków, które doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia takiej, a nie innej treści. Podobnie spełnienie wymogów wynikających z art. 8 k.p.a. wymaga od organu prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby przekonać stronę, że jej stanowisko zostało wnikliwie rozważone, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie niż oczekiwała, to przyczyną tego są istotne powody. Kierowanie się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego nie zawsze oznaczać musi, że organ uwzględni żądanie strony, niemniej organ musi wykazać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy nadzoru budowlanego nie zadośćuczyniły obowiązkowi wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czym dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji przepisów prawa materialnego. Stwierdzenie wystąpienia istotnego odstępstwa wymagało w realiach sprawy porównania ustaleń dotyczących sposobu zagospodarowania działki i terenu objętego zmierzeniem inwestycyjnym zawartych w projekcie budowlanym z rzeczywistym stanem i sposobem zagospodarowania przedmiotowego terenu na skutek zrealizowania inwestycji. Wynik tego porównania winien znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji w takim sposób, aby fakt odstępstwa można było uznać za jednoznaczny i udowodniony. Zdaniem Sądu, warunków tych uzasadnienie decyzji organu II instancji nie spełnia. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się w nim jedynie do biernego powtórzenia za organem I instancji, że "istnieje rozbieżność pomiędzy szkicem geodezyjnym przedłożonym przez inwestora do zgłoszenia, a projektem zagospodarowania działki wynikającym z projektu architektoniczne budowlanego. Inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza wskazuje, że budynek zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu w zakresie lokalizacji obiektu oraz zbiornika na nieczystości ciekłe (...)". Z treści decyzji nie wynika zatem, jakie są parametry lokalizacji budynku względem granic działki w projekcie, a jakie w inwentaryzacji powykonawczej, a w konsekwencji, jaka jest rozbieżność w tym zakresie. Brak także przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do usytuowania zbiornika na nieczystości ciekłe i poczynienia ustaleń co do wynikającego stąd odstępstwa od projektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły także i tego, czy stwierdzone (choć nie wiadomo, na jakiej podstawie) rozbieżności mogą stanowić podstawę do uznania tych odstępstw za istotne. Zważyć należy, że orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw, organ nie może poprzestać na ustaleniu jednej z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 u.p.b. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie dodatkowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2072/12). W okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje, zdaniem Sądu, w dalszym ciągu nieudowodnione to, w jakim zakresie i stopniu doszło do rozbieżności między projektem budowlanym a stanem rzeczywistym po zakończeniu prac budowlanych, organy nadzoru budowlanego nie wskazały bowiem w tym względzie na żadne parametry, które w zobiektywizowany sposób pozwoliłyby na jednoznaczne przesądzenie faktu odstępstwa i jego istotnego charakteru. Reasumując powyższe wywody, wskazać należy, że poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia skali i charakteru rozbieżności pomiędzy zatwierdzonym projektem budowlanym a zgłoszoną inwentaryzacją powykonawczą, co skutkowało niemożnością uznania istotnego odstępstwa za udowodnione, organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Uchybienia powyższe winny zostać usunięte w toku uzupełniającego postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego bez uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności postępowania. W konsekwencji powyższego, w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane. Skoro bowiem nie zostało jednoznacznie wykazane, iż doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do wniesienia sprzeciwu od zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.