II SA/Kr 1385/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi U. C. i G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenie opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących U. C. i G. C. kwotę 1242 zł ( słownie: jeden tysiąc dwieście czterdzieści dwa złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta K. decyzja z dnia 6 czerwca 2016r. ustalił sprawcom wyłączenia gruntów z produkcji rolnej - (właścicielom działki) U.C. i G.C. opłatę w wysokości dwukrotnej należności, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015r. poz.909 z późn. zm., dalej "u.o.g.r.l.") w kwocie 24 814 zł 06 gr, za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, stanowiącego użytki rolne Rlllb o pow. 0,0473 ha na działce nr [....] obręb B. , gmina M. , zajętego na cele zjazdu, dojścia i dojazdu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w terenie rolnym (oznaczonego na mapie poglądowej nr 2 kolorem żółtym). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych który zamieszczony został w jej rozdziale 7, zatytułowanym "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Wprowadza on sankcje za naruszenie przepisów tej ustawy, w zależności od rodzaju naruszenia. Zastosowany w sprawie ust. 1 art. 28, przewiduje sankcję za niezgodnie z przepisami ww. ustawy wyłączenie z produkcji gruntów, określonych w ustawie. Sankcję tą stanowi opłata w wysokości dwukrotnej należności, którą zgodnie z definicją z art. 4 pkt 12 ww. ustawy, jest jednorazowa opłata z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji. O wymierzeniu opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. decyduje faktyczne wyłączenie, a decyzja w tym przedmiocie nie ma charakteru uznaniowego. Dnia 07.12.2015r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu zajętego pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (w tym: dojście, dojazd do budynku), części działki nr [....] , obręb B. , niezgodnie z przepisami ustawy. Podstawą wszczęcia postępowania z urzędu stała się dokonana zmiana użytku rolnego RIIIb na użytek Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy). Zmiany w ewidencji gruntów dokonano na wniosek właścicieli działki U. i G.C. , na podstawie operatu pomiarowego [....] z dnia 06.12.2014r. sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr inż. K.M. , (zawiadomienie o zmianach z dnia 08.09.2015r. nr [....] ). Operat został sporządzony na zlecenie właścicieli działki, w związku z zamiarem rozpoczęcia budowy budynku mieszkalnego wraz z zagospodarowaniem terenu, wytyczeniem projektowanego budynku w terenie. Przed rozpoczęciem inwestycji, wg wypisu z rejestru gruntów z dnia 09.05.2014r., działka nr [....] obręb B. była określona w operacie ewidencji gruntów użytkiem rolnym Rlllb, zatem stanowiła grunty rolne w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Według wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 21.05.2014r. nr [....] działka ewidencyjna nr [....] położona w miejscowości B. znajdowała się w terenach oznaczonych symbolem: MU1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej,-R 1 - tereny gruntów rolnych. Na wniosek właścicieli działki Starosta K. decyzją z dnia 29.05.2014r. nr [....] zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne Rlllb o pow. 0,0351 ha na cele budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zgodnie z załączonym wówczas planem zagospodarowania działki opracowanym przez mgr inż. S.M. , projektowany budynek, a zarazem obszar gruntu przeznaczonego do wyłączenia z produkcji rolnej znajdował się w terenie budowlanym (symbol planu MU1). Pismem z dnia 07.12.2015r. nr [....] organ zwrócił się do Wydziału Architektury, Budownictwa, Inwestycji i Remontów o udostępnienie kserokopii pozwolenia na budowę wraz z zagospodarowaniem terenu, oraz wyjaśnienie w jaki sposób był zapewniony dojazd do budynku z drogi publicznej. W odpowiedzi pismem z dnia 28.12.2015 r. Wydział Architektury przesłał kserokopię decyzji pozwolenia na budowę z dnia 30.07.2014r. nr [....] wydanej dla U. i G.C. dot. inwestycji: "budynek mieszkalny, jednorodzinny z wewnętrznymi instalacjami (w budynku): wody, kanalizacji sanitarnej, c.o., energii elektrycznej wraz z instalacjami zewnętrznymi: energia elektryczna, kanalizacja sanitarna ze zbiornikiem szczelnym na nieczystości ciekłe na działce nr [....] w miejscowości B. gmina M. Z treści decyzji i projektu zagospodarowania działki wynika, iż wnioskiem o pozwolenie na budowę objęta była część działki w terenie budowalnym (oznaczona na planie granicami A,B, C, D). Na planie również zaznaczone było liniami przerywanymi dojście i dojazd do budynku po działce nr [....] , a także opisany jako istniejący zjazd z działki nr [....] - elementy te znajdowały się w terenie rolnym (R1) według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i nie były objęte pozwoleniem na budowę. Wyjaśniono, iż uprawniony projektant, jak i Urząd Gminy M. wskazał, że dostęp do drogi publicznej dla działki nr [....] zapewni droga gminna [....] (działka nr [....] ) poprzez drogę gminą - wewnętrzną działkę nr [....] , a obsługa komunikacyjna z drogi gminnej wewnętrznej może się odbywać przez istniejący zjazd na działkę nr [....] . Kolejnym pismem z dnia 07.12.2015r. nr [....] organ zwrócił się z zapytaniem do Urzędu Gminy M. , jakie przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy ma działka nr [....] obręb B. W odpowiedzi pismem z dnia 21.12.2015r. nr [....] Wójt Gminy M. zaświadczył, że zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. uchwalonym przez Radę Gminy M. Uchwałą nr XXX/271/2006 z dnia 20 lutego 2006 roku oraz Uchwałą nr XXXV/312/2006 z dnia 03 sierpnia 2006 roku, działka nr [....] obręb B. znajduje się w terenach oznaczonych symbolem planu: MU 1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej, R1 - tereny gruntów rolnych. W piśmie wskazano, iż jedynie teren przedmiotowej działki przeznaczony pod budownictwo (MU1) posiada zgodę ministra o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i jest przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne. Na podstawie posiadanej dokumentacji opracowano mapę poglądową nr 1 z zaznaczonym obszarem gruntu objętego zezwoleniem na wyłączenie z produkcji decyzją z dnia 29.05.2014r., oraz z zaznaczonym obszarem gruntu oznaczonego użytkiem Bp (tj. gruntu wyłączonego z produkcji rolnej w związku z budową budynku mieszkalnego) z uwzględnieniem przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy. Na kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym użytkiem Bp (w skali 1:500) wkreślono linie rozgraniczające przeznaczenie terenu według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (R1 i MU1). Następnie wkreślono obszar gruntu objętego zezwoleniem na wyłączenie z produkcji rolnej decyzją z dnia 29.05.2014r. (zgodnie z jej załącznikiem graficznym). Z mapy poglądowej nr 1 jednoznacznie wynika, iż część gruntu oznaczona użytkiem Bp w terenie budowlanym MU l jest wyłączona z produkcji rolnej zgodnie z przepisami ustawy i treścią decyzji z dnia 29.05.2014r., natomiast część gruntu oznaczona użytkiem Bp w terenie rolnym R1 stanowi obszar gruntu, który został wyłączony z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy i stanowi przedmiot niniejszego postępowania. W celu ustalenia, czy nastąpiło i na jakim obszarze faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji, w dniu 15.04.2016r. pracownicy Starostwa Powiatowego w K. Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru przeprowadzili wizję w terenie. Oględzin dokonano w obecności współwłaściciela działki G.C. Podczas oględzin sporządzono: dokumentację fotograficzną przedstawiającą zagospodarowanie działki, szkic zagospodarowania działki, z naniesionym kontrolnym pomiarem szerokości utwardzonego dojazdu i protokół. W dalszej kolejności opracowano mapę poglądową nr 2, z zaznaczoną i obliczoną powierzchnią gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji rolnej w terenie budowanym (MU1) oraz w terenie rolnym (R1). Podczas oględzin, stwierdzono następujące zagospodarowanie (użytkowanie) gruntu: w południowej części rozpoczęta budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego - budynek w stanie surowym zamkniętym (fot. 1), przy budynku od strony wschodniej teren niezagospodarowany (wysypany kamień, ziemia wymieszana z kamieniem stanowiąca podjazd.) (fot. 1,2), od budynku wzdłuż wschodniej granicy prowadzi usypany kamieniem i gruzem dojazd o nieregularnej szerokości ok. 3 m (fot. 3), który skręca w kierunku zachodnim (fot. 4) i prowadzi do drogi gminnej (fot.5). W trakcie oględzin stwierdzono, iż stan faktyczny na gruncie (zagospodarowanie i użytkowanie części działki) jest zgodny z konturami użytków gruntowych (Rlllb, Bp) ujawnionymi w operacie ewidencji gruntów podczas tyczenia budynku wraz z zagospodarowaniem terenu. Szkic pomiarowy wytyczonego budynku wraz z przestrzennym rozmieszczeniem elementów zagospodarowania terenu -zamierzonym dojazdem, sporządzony przez geodetę uprawnionego mgr inż. K.M. , przedstawia obszar gruntu oznaczony na działkach użytkami: Bp, Rlllb. Z porównania mapy ewidencyjnej, szkicu z tyczenia budynku, z dokumentacją sporządzoną w wyniku oględzin działki stwierdzono, że część działki oznaczona użytkiem Bp została faktycznie wyłączona z produkcji rolnej i nie wskazuje na rolnicze użytkowanie gruntu. Na tej części działki rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu poprzez proces inwestycyjny jakim jest niewątpliwie budowa budynku mieszkalnego oraz zagospodarowanie terenu wokół, a także utwardzenie dojazdu z drogi gminnej wewnętrznej do budynku. Takie zagospodarowanie części działki oznaczonej użytkiem Bp wręcz uniemożliwia prowadzenie działalności rolniczej. Trudno racjonalnie mówić o produkcji rolniczej bądź uprawie mechanicznej gruntu na tej części działki, która została utwardzona lub na niewielkich obszarach np. pomiędzy koleinami utwardzonego dojazdu do budynku. Tak zagospodarowany teren wykazuje powiązanie funkcjonalne z budownictwem mieszkaniowym, a nie z produkcją rolną. Z kontrolnego pomiaru szerokości utwardzonego dojazdu wynika, iż mieści się on w granicach od 2,70 m do 3,70 m. Średnia szerokość dojazdu zajmuje ok. 3,5m, co jest zgodne z granicami użytku Bp wyznaczonymi i zamierzonymi przez geodetę uprawnionego (por. szkic z oględzin, ze szkicem z tyczenia). Reasumując, organ jednoznacznie stwierdzał, że część działki oznaczona użytkiem Bp o pow. 0,0711 ha została wyłączona z produkcji rolnej, na tej części działek rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu. Pozostała część działki o pow. 0,2913 ha oznaczona użytkiem rolnym RIIIb -stanowi teren zielony podrośnięty trawą i różnorodną roślinnością, krzewami - jest to teren nienaruszony - teren niewyłączony z produkcji rolnej (fot. 3,4,5). Po oględzinach opracowano poglądową mapę nr 2. Na kopii mapy ewidencyjnej (w skali 1:500) z zaznaczoną powierzchnią użytku Bp wkreślono linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy (MU1, R1). Następnie działkę nr [....] obręb B. o pow. 0,3642 ha podzielono na trzy obszary zagospodarowania: - obszar X - grunt faktycznie wyłączony z produkcji w terenie rolnym: utwardzony dojazd do budynku X = 0,0473 ha (powierzchnia użytku Bp w terenie R l oznaczona kolorem żółtym), - obszar Y - grunt faktycznie wyłączony w terenie budowlanym: budynek mieszkalny z powierzchniami utwardzonymi wokół budynku Y = 0,0238 ha (powierzchnia użytku Bp w terenie MU l, oznaczona kolorem zielonym), - obszar Z - grunt niewyłączony z produkcji rolnej - teren zielony Z = 0,2913 ha (powierzchnia użytku Rlllb w terenie MU1 i R1 oznaczony po granicach ewidencyjnych działki kolorem różowym). Powierzchnie określono w programie TURBOEWID - wydruk w aktach sprawy. Mapa poglądowa nr 2 stanowi załącznik graficzny decyzji. Z dokonanego porównania powierzchni zagospodarowania działki (mapa poglądowa nr 2) z planem zagospodarowania działki (stanowiącym załącznik graficzny decyzji pozwolenia na budowę i decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu) oraz przeprowadzonych oględzin (dokumentacja fotograficzna, szkic) wynika, iż: obszar X o pow. 0.0473 ha stanowi grunt faktycznie wyłączny w terenie rolnym niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych, w terenie rolnym (oznaczony kolorem żółtym), obszar Y o pow. 0,0238 ha stanowi grunt faktycznie wyłączony z produkcji rolnej w terenie budowalnym MU1 objęty zezwoleniem na takie wyłączenie z decyzją z dnia 29.05.2014r. (oznaczony kolorem zielonym), obszar Z o pow. 0,2913 ha stanowi grunt faktycznie nie wyłączony z produkcji rolnej – porośnięty trawą i różną roślinnością w terenie rolnym Rl jak i w terenie budowalnym MU1 (oznaczony kolorem czerwonym). Na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono: aktem notarialnym z dnia [....] 2013r. P.P. U. i G.C. nabyli niezabudowaną działkę nr [....] obręb B. , na prawach wspólności ustawowej, z treści mapy sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej przez geodetę uprawnionego mgr inż. B.W. wynika, iż działka nr [....] nie była w żaden sposób zagospodarowana, na działce zaznaczone są tylko dwa skupiska krzewów i drzew, nie ma wykazanych żadnych terenów utwardzonych (ani dojazdu, ani istniejącego zjazdu). Jedynie w sąsiedztwie działki nr [....] zaznaczona jest tylko droga gruntowa (jest to droga gminna). Z ramki mapy wynika, iż sytuacja taka była zgodna z terenem na grudzień 2013 roku. - wytyczenie budynku mieszkalnego wraz z zagospodarowaniem terenu i rozpoczęcie budowy nastąpiło w grudniu 2014 roku, wówczas dokonano zgłoszenia zmiany użytku rolnego Rlllb na użytek Bp (grunty w trakcie zabudowy), zgłoszenia zmiany użytku i tyczenia budynku dokonali właściciele działki P.P. U. i G.C., budynek zrealizowano zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją, w terenie budowalnym MU 1 (obszar Y), natomiast utwardzony dojazd do budynku z drogi gminnej został wykonany w terenie rolnym (R1) - nie był objęty projektem budowalnym, - od 2006 roku, zgodnie z nadal obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy, większa część działki nr [....] znajduje się w terenie rolnym (R1), natomiast jej niewielki fragment znajduje się w terenie budowalnym (MU1). Z wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy wynika, iż cześć budowlana działki (MU1) nie ma bezpośredniego połączenia z drogą gminą. Działka ma dostęp do drogi gminnej wyłącznie przez teren rolny (R1). Podsumowując, wydając decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty w wysokości dwukrotnej należności za faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy obowiązkiem organu jest ustalenie, kiedy nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, jakie było przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na jakiej powierzchni nastąpiło faktyczne wyłączenie, kto dokonał faktycznego wyłączenia z produkcji. Jak wyżej wspomniano w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, w stosunku do sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. O wymierzeniu opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyduje faktyczne wyłączenie, a decyzja w tym przedmiocie nie ma charakteru uznaniowego. W związku z tym organ administracji nie może odstąpić od wymierzenia tej opłaty w sytuacji, w której stwierdzi, że faktycznie doszło do wyłączenia. W przedmiotowej sprawie przeprowadzone oględziny potwierdziły jednoznacznie, że część działki nr [....] , obręb B. o pow. 0,0473 ha, oznaczona na mapie poglądowej nr 2 jako obszar X (oznaczony kolorem żółtym) została wyłączona z produkcji rolnej poprzez utwardzenie dojazdu do budynku mieszkalnego w terenie rolnym (R1), zatem wyłączenie z produkcji tego gruntu o pow. 0,0473 ha (Rlllb) nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak wskazał Urząd Gminy M. w w/w piśmie z dnia 21.12.2015r, lokalizacja drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego oznaczona użytkiem Bp w terenie rolnym R1 nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka w tej części nie została przeznaczona na inne cele niż rolnicze użytkowanie gruntów. Faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji dokonali właściciele działki, którzy są sprawcami wyłączenia w rozumieniu ustawy. Wyłączenie gruntu nastąpiło w grudniu 2014 roku, działka w tej części, była w tym okresie, (i nadal jest) przeznaczona na cele rolnicze. Pismem z dnia 15.02.2016r., i z dnia 26.04.2016r. organ, podobnie jak na każdym etapie postępowania, zawiadamiał właścicieli działki o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji i złożeniu wszelkich uwag i wniosków. Dnia 12.05.2016r. G.C. zapoznał się z aktami sprawy i złożył pisemnie uwagi, wykazując niezadowolenie i podając m.in., iż to nie on utwardził dojazd do budynku. Warto podkreślić iż zgodnie art. 140 Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2014r., poz.121 z późn. zm.) właściciel, z wyłączeniem innych osób, korzysta z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w tych samych granicach rozporządza rzeczą według własnych potrzeb, uwzględniając dobro społeczne. Zatem, jak podano w piśmie z dnia 12.05.2016r., jeżeli doszło do utwardzenia terenu i rozsypania kamienia na działce przez "osoby trzecie", wbrew woli właściciela, właściciel może dochodzić swoich praw na drodze postępowania sądowo- cywilnego. Ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby w latach 2013-2016 właściciele działki oddali ją w dysponowanie innym osobom trzecim (np. na podstawie umowy o posiadanie, użyczenie, dzierżawę). Zatem nie ma podstaw by w obecnym stanie faktycznym i prawnym uznać za sprawcę wyłączenia inne osoby niż właścicieli działki. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 25 sierpnia 2016r. znak [....] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że legalne wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej następuje w drodze decyzji właściwego miejscowo starosty zezwalającej na takie wyłączenie, wydanej w trybie przewidzianym w art. 11 u.o.g.r.l. przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę oraz przed faktycznym wyłączeniem. Stwierdzenie natomiast przez właściwy organ, że dany grunt został faktycznie wyłączony z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami tej ustawy lub bez decyzji zezwalającej na wyłączenie, skutkuje obowiązkiem wydania takiej decyzji z urzędu z jednoczesnym ustaleniem opłat z tytułu wyłączenia w wyższej wysokości na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy. Treść art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji faktycznego dokonania wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolniczej, nie jest dopuszczalne późniejsze wydanie, na podstawie tego przepisu, na wniosek inwestora, decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie. Legalizacja dokonanej zmiany użytkowania gruntu rolnego bez zezwolenia odbywa się według regulacji rozdziału 7 ustawy "Kontrola wykonywania przepisów ustawy", w szczególności art. 28. Jest ona dopuszczalna poprzez wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie tylko wówczas, gdy grunty przeznaczane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 (art. 28 ust. 2 ustawy). W pozostałych przypadkach takie decyzyjne wyłączenie, po jego faktycznym dokonaniu, nie jest możliwe, a organ działający z urzędu nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę wyłączenia według zasad określonych w art. 28 ust. 1 ustawy. Instytucja podwójnej należności za niezgodne z przepisami wyłączenie gruntu z produkcji, ma charakter sankcji jednorazowej za konkretne zdarzenie. Z kolei, w razie gdy nakazane działania nie zostaną terminowo zrealizowane, prawodawca przewidział także odrębne sankcje ekonomiczne powiązane bezpośrednio z czasem utrzymywania stanu wyłączenia gruntu z produkcji (patrz art. 28 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W kontekście zastosowania ustawowej sankcji nie ma znaczenia ewentualna wina sprawcy (w opozycji do zasad ogólnych prawa karnego). Analogiczna zasada dotyczy z reguły wszelkich deliktów administracyjnych. Tę ogólną regułę potwierdza brzmienie samego art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które nie łączy sankcji z elementem winy sprawcy. Nie może mieć też znaczenia okoliczność stosunkowo szybkiego uśnięcia szkód - rekultywacja, dokonanie nasadzeń, w myśl porozumienia z reprezentującym interesy właściciela (Skarbu Państwa) zarządcą nieruchomości. W związku z powyższym, należy zauważyć, iż organ I instancji w sposób właściwy ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji trafnie ocenia stan faktyczny i prawny. W zakresie ustalenia powierzchni gruntu faktycznie wyłączonego, organ I instancji dopełnił należycie obowiązku w zakresie wyliczenia powierzchni gruntu, która nie była objęta zezwoleniem Starosty K. z dnia 29 maja 2014 r., znak: [....] . Organ I instancji dokonał wyliczeń powierzchni gruntu w oparciu o operat pomiarowy [....] , a także ustalenia dokonane w trakcie oględzin w dniu [....] 2016 r. Wzięto pod uwagę również zmiany dokonane w ewidencji gruntów i budynków na wniosek stron postępowania, zgodnie z którymi dopisano powierzchnię 0,0711 ha w użytku Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy). Stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że na działce nr [....] , obręb B. , gmina M., doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej powierzchni gruntu klasy RIIIb, nieobjętego wymaganą przepisami prawa decyzją starosty, w przedmiocie zezwolenia na wyłącznie z produkcji rolnej. W związku z powyższym ustaleniem, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje stopień zawinienia po stronie właścicieli nieruchomości i ich ewentualna wola w zakresie dokonania zmian w faktycznym sposobie korzystania z nieruchomości. W szczególności organ I instancji nie miał obowiązku dokonywać ustalenia, kto faktycznie dokonał utwardzenia na przedmiotowej nieruchomości. Regulacje ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakładają na właścicieli gruntów rolnych prawny obowiązek ich rolniczego wykorzystania, dopuszczając w tym przedmiocie wyjątki obarczone koniecznością uzyskania zezwolenia w drodze decyzji. W niniejszej sprawie znaczenie ma tym bardziej fakt, że strony niniejszego postępowania taką decyzję uzyskały, jednak nie dla powierzchni użytku, który faktycznie został zagospodarowany jako dojazd i dojście do realizowanego budynku mieszkalnego. Strony niniejszej decyzji posiadały zatem wiedzę, że inne niż rolnicze korzystanie z gruntu wymaga stosownego zezwolenia, a pomimo tego gospodarowały gruntem, którego faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej przekraczało zakres ustalony decyzją. Mając powyższe na względzie SKO stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie po przeprowadzonym postępowaniu oraz ocenie dowodów decyzja została wydana w sposób prawidłowy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli G.C. i U.C. . Zaskarżonej decyzji zarzucili szereg naruszeń w zakresie ustaleń faktycznych. Podniesiono, że organy administracyjne nie uwzględniły faktu, że G.C. wskazał, iż to nie on ani jego małżonka dokonali wysypania kamyków na szlaku, że kamienie znajdują się na niewielkiej powierzchni wskazanego przez organ gruntu, oraz że właściciele nie zgadzają się z powierzchnią wskazaną przez organ jako mającą być rzekomo faktycznie wyłączoną z produkcji rolnej, co podkreślili w protokole oględzin. Wobec tego organy naruszyły art. 7, 77, 80 k.p.a. oraz art. 4 pkt 11,12 i 13, art. 5, art. 11, art. 12 ust. 7 i 13, art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez: a) ustalenie, że sprawcami wysypania kamienia są małżonkowie C. - pomimo tego, że małżonkowie wskazywali na fakt wykonywania prac budowlanych przez wiele osób na terenie ich nieruchomości oraz że małżonkowie nie dokonali wysypania kamieni na teren szlaku drożnego. Wskazanie organu administracyjnego na okoliczność braku umownego oddania nieruchomości we władanie innych osób, jest całkowicie nieuzasadnione. Nie jest konieczne umowne oddanie nieruchomości we władanie innych osób, aby móc podnosić brak dokonania określonych czynności przez właściciela. To na organie spoczywa obowiązek wykazania, że konkretne osoby (sprawcy) dokonały wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, tym bardziej, że nieruchomość skarżących nie jest ogrodzona. b) ustalenie, że grunt został wyłączony z produkcji rolnej o wskazanej przez organ powierzchni (zatem uznanie, że cały obszar został utwardzony trwale kamieniami i gruzem). Ustalenie to odbiega od rzeczywistości, na co wskazują chociażby zdjęcia wykonane podczas oględzin nieruchomości. Z materiału dowodowego wynika, że kamienie znajdują się na niewielkiej powierzchni drogi dojazdowej, nadto nie znajdują się na całej powierzchni wskazanej przez organ - a ustalenie organu administracyjnego jest całkowicie sprzeczne z materiałem dowodowym. Dodatkowo wskazać należy, że na gruncie mogła istnieć i istniała uprzednio droga dojazdowa, która została samoczynnie utwardzona (ubita) przez przejeżdżające samochody ł przechodzące osoby - nie świadczy to o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej - tak samo jak nie świadczy o tym, niewielka ilość kamieni znajdująca się w kilku miejscach na szlaku drożnym. Nawet na grunty rolne rolnik musi dojechać i z doświadczenia życiowego wynika, że do gruntu takiego zazwyczaj jeździ się jednym szlakiem. Nie jest w żaden sposób uzasadnione zarzucanie właścicielom wyłączenia z produkcji rolnej szlaku dojazdowego - skoro ten szlak nie został ani wyasfaltowany, ani wybetonowany, a niewielka ilość kamyków na nim nie jest niczym nadzwyczajnym. Na każdym gruncie bowiem znajdują się kamienie. c/ ustalenie, że należność winna wynosić 24814 zł z uwagi na przyjętą wartość gruntu – bez wskazania podstaw do takich ustaleń. Skarżący wskazali, że organ w ogóle nie uzasadnił dokonanych wyliczeń, w tym organ nie przedłożył ani nie wskazał na żaden dowód, z którego miałoby wynikać jaką wartość za l ha ziemi odwołujących się należy przyjąć. W ocenie odwołujących się działanie organu nie znajduje żadnych podstaw. d/ ustalenie powierzchni wyłączonego z produkcji obszaru - o pow. 0,0473 ha, pomimo kwestionowania tej okoliczności (pomiarów) przez właścicieli. Skarżący wskazali, że dokonane pomiary na gruncie były błędne - na co podczas oględzin wskazywał G.C. W ocenie odwołujących się pomiary zostały wykonane nieprecyzyjnie. Nadto skarżący wskazali, że w MPZP dla tego obszaru, nie przewidziano innego niż rolnicze przeznaczenia gruntu, podczas gdy, z planu tego wynika (§ 54), że tereny oznaczone R 1 także mogą być wykorzystywane w inny sposób - co skutkowało błędnym zastosowaniem w/w aktu prawnego, z pominięciem ewentualnej możliwości dokonania "legalizacji" wyłączenia z produkcji rolnej niewielkich obszarów, na których znajdują się kamienie. Nadto skarżący wskazali także na naruszenie art. 12 a u.o.g.r.l. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów proceduralnych, a to w zakresie naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, w sposób wystarczający, okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże zaznaczenia wymaga, że chodzi tutaj o naruszenia w zakresie, który nie został podniesiony w skardze. Jak chodzi bowiem o odnośne zarzuty skargi, to nie mają one uzasadnienia. W dalszej kolejności uznać trzeba zasadność naruszenia art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., niemniej zarzut w tym zakresie także wprost ze skargi nie wynika. Poniżej omówione zostaną tak zarzuty niezasadne, jak i te prowadzące do uwzględnienia skargi, dostrzeżone przez Sąd. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na następujące pytania: 1. Czy doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a jeżeli tak, to kiedy i kto był sprawcą wyłączenia; 2. Czy do wyłączenia doszło po uprzednim uzyskaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie, a jeżeli nie, to czy wyłączone grunty, były w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na cele nierolnicze; 3. Czy wyłączone z produkcji rolnej grunty były użytkami rolnymi, a jeżeli tak, to jaka była powierzchnia, klasa i pochodzenie gleb. Ostatnia kwestia została prawidłowo wyjaśniona przez organy, więc nie ma potrzeby powtórzenia ustaleń w tej materii. Natomiast co do wyłączenia z produkcji rolnej gruntów oraz co do sprawcy tego wyłączenia, poczynić trzeba następujące uwagi. Kluczowe dla sprawy jest tutaj zidentyfikowanie samego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i momentu, kiedy to nastąpiło. W efekcie bowiem względnie łatwo jest następnie wskazać sprawcę wyłączenia. Stosownie do art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, ustawa - u.o.g.r.l., nie precyzuje pojęcia "rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowanie gruntów". Jednakże już sam sens językowy tego zwrotu wskazuje, że rzecz musi dotyczyć takiego wykonania określonej czynności prawnej lub faktycznej wobec gruntu rolnego, że dotychczasowe wykorzystanie rolnicze gruntu nie będzie możliwe. W ocenie Sądu, pod pojęciem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, należy rozumieć taki akt tego wyłączenia, który uniemożliwia dalszą produkcję rolną. Jeżeli jednak w wyniku zrealizowania inwestycji, dotychczasowe wykorzystanie rolnicze gruntu będzie możliwe, to brak jest elementów ograniczających czy wyłączających (obszarowo i rodzajowo), rolnicze wykorzystanie gruntu, w rozumieniu art. 4 pkt 11 oraz art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów nie polega na zaniechaniu prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej, lecz na podjęciu na nieruchomości działań sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Wyłączeniu z produkcji nie musi podlegać cała nieruchomość, na której nastąpić ma rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów, a decydujące znaczenie ma rzeczywista powierzchnia, na której podjęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2008 r. II SA/Gd 732/07, LEX nr 515690). W przedmiotowej sprawie kluczowym ustaleniem organów wskazującym na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest wskazanie, że część działki nr [....] , obręb B. o pow. 0,0473 ha, oznaczona na mapie poglądowej nr 2 jako obszar X (oznaczony kolorem żółtym) została wyłączona z produkcji rolnej poprzez utwardzenie dojazdu do budynku mieszkalnego w terenie rolnym (R1), zatem wyłączenie z produkcji tego gruntu o pow. 0,0473 ha (Rlllb) nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak wskazał Urząd Gminy M. w w/w piśmie z dnia 21.12.2015r, lokalizacja drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego oznaczona użytkiem Bp w terenie rolnym R1 nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka w tej części nie została przeznaczona na inne cele niż rolnicze użytkowanie gruntów. Wyłączenie gruntu nastąpiło w grudniu 2014 roku, działka w tej części, była w tym okresie (i nadal jest) przeznaczona na cele rolnicze. W efekcie do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, zdaniem organów, doszło wobec łącznego zaistnienia dwóch okoliczności: utwardzenia drogi oraz zmiany przeznaczenia gruntów w tej części w ewidencji gruntów z rolnego na budowlany. W ocenie Sądu, w ogólności taka konstatacja jest zasadna, a podkreślenia wymaga, że oba wskazane czynniki zaistniały łącznie. Sama bowiem zmiana w ewidencji gruntów nie jest przesądzająca dla przyjęcia zaistnienia faktycznego wyłączenia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 r. II OSK 1843/10, ONSAiWSA 2013/3/50). Ustalenie obszaru i klasy gruntu, na jakim rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), powinno nastąpić nie tylko według danych ewidencyjnych, o jakich mowa w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), lecz także z zastosowaniem środków dowodowych, stosownie do art. 77 k.p.a. Z kolei dalej trzeba wskazać, że w ocenie Sądu, samo utwardzenie kamieniami drogi na działce o charakterze rolnym, a mówiąc bardziej generalnie, fakt istnienia drogi, nawet utwardzonej, na takiej działce, nie prowadziłby automatycznie do przyjęcia, że nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Jest bowiem oczywistym, że na terenach, na których występuje produkcja rolna w różnych formach, znajdują się drogi dojazdowe ułatwiające czy niejednokrotnie umożliwiające taką produkcję. Przewiduje to zresztą ustawodawca, gdy w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 2 ust. 1 definiuje grunt rolny jako grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, ale i te pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. W efekcie należy dojść do przekonania wyrażonego powyżej, że te dwie czynności sprawcze, a więc utwardzenie drogi połączone ze zmianą przeznaczenia tej części gruntów w ewidencji spowodowały faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji, poprzez dobitne wskazanie, że tak w sensie faktycznym, jak i prawnym (ewidencyjnym), jest to droga dojazdowa do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jak widać, w tym wypadku jest to kwestia nie tyle istnienia samej drogi, co jej przeznaczenia, a więc istotna jest tutaj funkcja terenu. Jak trafnie wskazuje Wojciech Radecki w Komentarzu do art. 28 cytowanej ustawy (publ. Lex/el.) – "w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. została przewidziana sytuacja wyłączenia gruntów (rolnych lub leśnych) z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy. Przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć - jak nakazuje art. 4 pkt 11 komentowanej ustawy - rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Niezgodność z przepisami ustawy oznacza wyłączenie gruntów nie w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także mimo braku decyzji zezwalającej, jeżeli taka jest wymagana zgodnie z art. 7 u.o.g.r.l. Nie jest niezgodnością z przepisami ustawy w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. sam brak decyzji o wyłączeniu (art. 11 ust. 1 i 2), gdyż o tym traktuje kolejny ust. 2 w art. 28 komentowanej ustawy". Jak to już wskazywano, wyłączenie gruntu dokonało się w niniejszej sprawie w sposób funkcjonalny, poprzez używanie gruntu jako drogi dojazdowej do budynku jednorodzinnego mieszkalnego (przy założeniu, że budynek ma taki charakter), czego nie przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie zatem od tego, że brak decyzji o wyłączeniu co do opisywanej w sprawie części działki nr [....] będącej drogą dojazdową, to w żaden sposób nie można uznać takiej sytuacji za zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście, można argumentować o wadliwości rozstrzygnięć planistycznych odnośnie tej działki, jednak w niczym nie zmienia to faktu, że na gruntach R1 nie przewidziano prowadzenia dojazdu do budynków mieszkalnych jednorodzinnych położonych na terenach przeznaczonych do zabudowy. Wprawdzie plan w § 9 ust. 4 przewiduje utrzymanie istniejącej zabudowy zagrodowej leżącej poza terenami przeznaczonymi pod zabudowę, a w § 54 ust. 4 pkt 1 właśnie na terenie R1 dopuszczono rozbudowę i przebudowę istniejącej zabudowy w granicach działki siedliskowej, co zakłada także istnienie na terenach oznaczonych R1 dojazdu do budynków, a nie tylko do pól. Niemniej jednak dotychczasowe ustalenia wskazują, że budynek skarżących został wybudowany na terenie przeznaczonym pod zabudowę jako budynek mieszkalny jednorodzinny, a nie w ramach zabudowy zagrodowej, zaś w związku z tym nastąpiła zamiana przeznaczenia gruntu zajętego przez drogę dojazdową z R1 na Bp. Nie można zatem twierdzić, że jest to droga dojazdowa do istniejącej zabudowy zagrodowej. Tę ocenę mogłoby zmienić dopiero ustalenie, że budynek mieszkalny powstał w ramach zabudowy zagrodowej, gdyż wówczas możnaby w drodze wykładni planu przyjąć taka sytuację za zgodną z ustawą. W ocenie Sądu kwestia ta powinna zatem zostać jednoznacznie wyjaśniona przez organ. Gdyby jednakże przyjąć hipotetycznie dotychczasowe ustalenia na temat charakteru budynku - w takiej sytuacji nie mają znaczenia twierdzenia skarżących, że droga wcześniej (przed utwardzeniem i zmianą przeznaczenia w ewidencji) istniała jako droga polna z koleinami. Zatem organy prawidłowo wskazały, że do wyłączenia gruntów z produkcji doszło w grudniu 2014r., która to data jest datą rejestracji (wejścia do ewidencji) faktycznych zmian zaistniałych na gruncie, co obrazuje szkic dołączony do wniosku o tę zmianę (k.29 i 30 akt administracyjnych). W tej sytuacji prawidłowo także określono sprawców tego wyłączenia, którymi są w sposób niewątpliwy właściciele nieruchomości od [....] , a więc U. i G.C. Faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji w powyższym rozumieniu dokonali bowiem właściciele działki, którzy są sprawcami wyłączenia w rozumieniu ustawy. Prawidłowe jest stanowisko organów, że decyzja na podstawie przepisu art. 28 u.g.o.r.l. może być skierowana wyłącznie do właściciela gruntu podlegającego wyłączeniu (albo do innych podmiotów posiadających prawo do nieruchomości), a nie do osób trzecich, zwłaszcza wykonujących czynności faktyczne na gruncie, pomimo że art. 28 ust. 1 posługuje się pojęciem "sprawcy wyłączenia", które nie zostało w ustawie zdefiniowane. Jak wskazano wyżej, przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć "rozpoczęcie, innego niż rolnicze lub leśne, użytkowania gruntów". Jak trafnie zauważył WSA w Lublinie w wyroku z dnia 29 października 2015 r. (II SA/Lu 50/15, LEX nr 1945105), wyłączenie dotyczy więc użytkowania gruntu, a nie jakiegokolwiek korzystania z gruntu. Brak w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych legalnej definicji użytkowania, brak również podstaw do przyjęcia, że chodzi w tym przepisie o "użytkowanie", o którym mowa w art. 252-284 Kodeksu cywilnego, skoro w przepisach tych mowa jest o użytkowaniu jako ograniczonym prawie rzeczowym, ustanawianym i szczegółowo określonym ustawowo. Dokonując wykładni pojęcia "użytkowania" należy zatem odwołać się do definicji słownikowych. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN użytkowanie to korzystanie, korzystanie w sposób racjonalny, przynoszący jak największy pożytek, a synonimy tego pojęcia to eksploatowanie, zajmowanie. W świetle powyższego użytkowanie gruntów rolnych (lub leśnych) to korzystanie z nich, czerpanie maksymalnych pożytków, eksploatowanie, zajmowanie tych gruntów. Użytkowanie wiąże się więc z możliwością zajmowania nieruchomości i korzystania z niej w nieograniczonym czasie, na stałe. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku właścicieli, nie zachodzi natomiast w przypadku wykonywania przez osoby trzecie przejściowo i bez tytułu prawnego do gruntu - czynności faktycznych na gruncie; nie mówiąc o tym, że w tym przypadku, o ile chodzi o osoby pracujące przy budowie domu ( jak należy wnosić ze skargi), dokonywano ich w imieniu i na rachunek właścicieli. Wobec tego wszelkie zarzuty, że faktycznymi sprawcami były osoby inne niż właściciele, nie mogą odnieść skutku. Podobnie nie są zasadne zarzuty co do rozmiaru wyłączenia. W sytuacji, gdy droga dojazdowa jako taka nie jest zgodna z przeznaczeniem gruntu ustalonym w planie, nie ma znaczenia, że nie jest w całości utwardzona, to jest, że między koleinami np. brak utwardzenia. Droga bowiem jako taka służy określonemu celowi. Stan zagospodarowania terenu, który wykazał organ I instancji, jest zgodny z treścią szkicu obrazującego przebieg drogi podczas tyczenia budynku, będącym podstawą dokonania zmian w ewidencji gruntów. Droga praktycznie przebiega wzdłuż granicy, tak więc te miejsca, gdzie nie ma kolein, ale znajdują się one pomiędzy granicą a drogą ( jak np. w narożniku działki) – praktycznie także są wyłączone z produkcji rolnej. Zatem w ocenie Sądu zarzuty skarżących co do błędnego obliczenia powierzchni wyłączonej nie są trafne. Natomiast w ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny okoliczności towarzyszących wyłączeniu, które, jak to się dalej okaże, mają znaczący wpływ na wynik sprawy. Na wstępie nawiązać należy do decyzji Starosty K. z dnia 29 maja 2014r. [....] zezwalającej na wyłącznie gruntu z produkcji rolnej. W ustaleniach faktycznych organy przyjęły, że na wniosek właścicieli działki Starosta K. wspomnianą decyzją zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne Rlllb o pow. 0,0351 ha na cele budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ I instancji, również Starosta K. , w skarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z załączonym wówczas planem zagospodarowania działki opracowanym przez mgr inż. S.M. , projektowany budynek, a zarazem obszar gruntu przeznaczonego do wyłączenia z produkcji rolnej znajdował się w terenie budowlanym (symbol planu MU1). Ze wspomnianego szkicu nie wynika, aby przedstawiono organowi projekt dojazdu do planowanej inwestycji budowy domu jednorodzinnego, w przeciwieństwie do nakreślenia położenia budynku. Można było zatem zakładać różne warianty dojazdu, w szczególności po nieruchomościach znajdujących się w planie na terenie MU1. Wątpliwości Sądu budzi treść i zakres drugiej z przedstawionych w kolejności decyzji, rozpoczynającej proces inwestycyjny, a mianowicie decyzja Starosty K. z 30 lipca 2014r. nr [....] , o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wydana w sprawie [....] . Organ I instancji zauważa, że inwestycja dotyczyła budowy budynku mieszkalnego z wewnętrznymi instalacjami i kanalizacją sanitarną ze zbiornikiem szczelnym. Tak rozumiana inwestycja uzyskała akceptację organu architektoniczno – budowlanego co do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec faktu, że zlokalizowana była na terenach oznaczonych symbolem MU1, czyli na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej. Jednakże Sąd powziął wątpliwości co do treści tej decyzji. Decyzja zatwierdza bowiem projekt budowlany, którego elementem jest projekt zagospodarowania terenu /k.43 akt adm./. Jak wiadomo, zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane ( DZ.U. 2016.290 t.j.) projekt budowlany powinien zawierać m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu, obejmujący określenie granic działki lub terenu oraz m.in. układ komunikacyjny. Jest oczywistym, że skoro chodzi o projekt zagospodarowania działki lub terenu, to wyrażenie "układ komunikacyjny" nie może dotyczyć wnętrza projektowanego na działce budynku mieszkalnego, lecz komunikacji na działce (terenie). W świetle zaś art. 34 ust. 3 pkt 3 p.b. w wersji obowiązującej na chwilę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ( lipiec 2014r.) projekt winien nadto zawierać m.in. oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o warunkach przyłączenia obiektu dróg lądowych oraz oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Zgodnie zaś z art. 35, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Jeśli zatem spojrzeć na treść literalną decyzji, to wynikałoby z niej, że pozwolenie na budowę dotyczy budynku mieszkalnego, instalacji i szamba. Jednak projekt zagospodarowania terenu, będący częścią zatwierdzonego projektu budowlanego, nie wskazuje jasno granic terenu inwestycji. Linią przerywaną i literami ABCD oznaczono wyłącznie, według legendy, "granicę działki w terenie budowlanym", a nie teren inwestycji. Jest to o tle istotne, że jednocześnie ten sam projekt zagospodarowania terenu zawiera oznaczenie dojazdu i dojścia do projektowanego budynku od strony działki nr [....] po działce skarżących nr [....] przez teren RIIIb, czyli teren rolny, który w miejscowym planie zagospodarowania figuruje jako R1, a więc przeznaczony na cele produkcji rolnej, z ewentualnym przeznaczeniem dodatkowym jako dojazd do pól. Organ I instancji dostrzegł to zagadnienie, gdyż zwrócił się do organu architektoniczo – budowlanego o wyjaśnienie, w jaki sposób zapewniony był dojazd do budynku mieszkalnego z drogi publicznej i w efekcie ustalił, że Urząd Gminy M. wskazał, że dostęp do drogi publicznej dla działki nr [....] zapewni droga gminna [....] (działka nr [....] ) poprzez drogę gminną – wewnętrzną, działkę nr [....] , a obsługa komunikacyjna z drogi gminnej wewnętrznej może się odbywać przez istniejący zjazd na działkę nr [....] . Jednakże ostatecznie nie ustalono jednoznacznie, czy z tego ma wynikać, że organ akceptujący projekt budowlany i wydający pozwolenie na budowę zatwierdził projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania terenu, ograniczony tylko do terenu zakreślonego "granicą działki w terenie budowlanym", co by oznaczało w konsekwencji zaakceptowanie projektu inwestycji bez dojazdu do budynku, czy też zaakceptował projekt budowlany z projektem zagospodarowania terenu obejmującym układ komunikacyjny - dojazd do budynku po działce [....] od strony drogi [....] . Podkreślenia wymaga, że wątpliwości co do treści decyzji powstają w związku z porównaniem jej literalnej treści z treścią załącznika – projektu zagospodarowania terenu, gdzie ten dojazd jest w sposób jednoznaczny przedstawiony. W ocenie Sądu, wątpliwości co do zakresu terenu inwestycji należy wyjaśnić w drodze poczynienia ustaleń na postawie właściwych akt postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ma to bowiem istotne znaczenie dla poczynienia prawidłowych ustaleń i w konsekwencji – dla zastosowania art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Jak to bowiem zostanie poniżej wyjaśnione, nie jest w sprawie obojętne, co organ architektoniczno – budowlany badał i ustalił w kwestii zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Albo bowiem jest tak, że projekt został zatwierdzony w wersji przedstawiającej dojazd do budynku od strony drogi nr [....] , co oznacza, że organ udzielający pozwolenie na budowę w konsekwencji przyjmował do wiadomości i akceptował taki stan rzeczy, albo organ ograniczając procedowanie do terenu inwestycji rozumianego jako teren ściśle wokół budynku i szamba (ograniczony liniami ABCD) - w ogóle nie zajmował się kwestią dojazdu do budynku, poprzestając na informacji, że działka jako taka ma dojazd do drogi publicznej. W obu sytuacjach przynosi to określone konsekwencje. W pierwszej sytuacji inwestor miał prawo pozostawać w przekonaniu, że skoro bezpośrednio ( jako teren inwestycji) lub też pośrednio ( jako układ komunikacyjny prowadzący do terenu inwestycji) dojazd do budynku został zaakceptowany, to oznacza, że jeżdżąc następnie w taki sposób – postępuje w akceptowalny przez prawo sposób. Takie założenie wynika bowiem z treści art. 6 k.p.a., mianowicie że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zatem obywatel otrzymujący akceptację sposobu dojazdu do budynku poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w odniesieniu do inwestycji położonej na tak zaprojektowanym pod względem zagospodarowania terenie – mógł żywić przekonanie, że dojeżdżając zaprojektowaną drogą do budynku, nie łamie prawa. Z kolei, gdyby przyjąć, że organ architektoniczno - budowlany wspomnianą decyzją wypowiadał się wyłącznie odnośnie terenu inwestycji rozumianego jako ścisłe otoczenie projektowanego budynku mieszkalnego, to by oznaczało, że w ogóle nie badał, jak będzie wyglądał dojazd do budynku; innymi słowy, że zatwierdził projekt budowlany budynku bez dojazdu. Pomijając ocenę takiego procedowania z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego, co nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, organ, o ile miał informację od Wójta Gminy M. , że dojazd do całej nieruchomości będzie odbywał się od strony działki nr [....] , winien co najmniej zwrócić uwagę inwestorowi na fakt, że poprowadzony od tej strony dojazd do budynku jest sprzeczny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec faktu, że na nieruchomościach R1 może być poprowadzony jedynie dojazd do pól. Takie zachowanie organu byłoby zgodne z zasadą wyrażoną w art.7, a mianowicie, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, oraz w art. 9, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W omawianym pozwoleniu na budowę brak jakiejkolwiek wypowiedzi na ten temat. W tym wariancie zatem Starosta K. wydał pozwolenie na budowę przemilczając, że uwidoczniony na planie zagospodarowania terenu dojazd do budynku będzie oznaczał zachowanie sprzeczne z prawem ( lub nie zauważając w ogóle tego problemu, co skutkuje tym samym). Jak wynika z powyższego, w niniejszej sprawie doszło do paradoksalnej sytuacji, w której przy wydanej ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, inwestor, dojeżdżając do tej legalnej budowy w sposób wskazany przez Wójta Gminy i prawdopodobnie zaakceptowany przez organ wydający pozwolenie – narusza prawo, narażając się na poniesienie sankcji w postaci wysokiej opłaty, jako że dojeżdżając do budynku ( a nie do pól) powoduje wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, nałożenie opłaty w maksymalnej wysokości bez uwzględnienia tej okoliczności (niezależnie od w/w wariantu stanu faktycznego), z powołaniem się na fakt, że delikt administracyjny określony w art. 28 ust. 1 u.g.o.r.l. nie przewiduje w swej treści badania zawinienia sprawcy wyłączenia, prowadzi do konsekwencji nie dających się zaakceptować w świetle zasady praworządności. Prowadzi bowiem do naruszenia art. 7, a w szczególności art. 8 k.p.a, który zobowiązuje organy do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak i art. 11 k.p.a., który wskazuje, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Organy obu instancji w skarżonych decyzjach szeroko i wyczerpująco wskazały motywy rozstrzygnięcia, nie wyjaśniając jednakże, jak to jest możliwe i jak doszło do sytuacji iż legalnie budując budynek w oparciu o ostateczną decyzję, inwestor łamie prawo, dojeżdżając do niego po własnej nieruchomości poprzez wjazd zaakceptowany przez zarządcę drogi publicznej. Podkreślenia bowiem jeszcze raz wymaga, że wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło nie tylko przez samą zmianę przeznaczenia tych gruntów w ewidencji ( to byłoby jeszcze za mało), ale także przez faktyczne korzystanie dla celów dojazdu do budynku. Przystępując do oceny, jaki wpływ powyższe okoliczności mogą mieć na ustalenie opłaty w świetle art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., przypomnieć należy, iż art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Wobec treści przepisu nie budzi wątpliwości charakter opłaty przewidzianej w art. 28 k.p.a., mianowicie, że jest to opłata administracyjna mająca być zarówno sankcją za naruszenie ustawy, jak i prewencją. Jak widać z treści przytoczonego przepisu, nie przewiduje on wprost możliwości uwolnienia się od sankcji od strony subiektywnej. W jego świetle zasadniczo jedynie wykazanie, że nie nastąpiło wyłączenie gruntu niezgodnie z ustawą, może doprowadzić do nie orzeczenia o opłacie. W tym kontekście stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nie bada się tu kwestii winy, jest poprawne w tym znaczeniu, że przepis nie przewiduje tego wprost. Nie ulega wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym brak jest na gruncie prawa administracyjnego definicji legalnej tzw. deliktu administracyjnego i sankcji administracyjnej (por. Maciej Rogalski w: Odpowiedzialność karna a odpowiedzialność administracyjna, Ius Novum, numer specjalny 2014, str. 66-67). W orzecznictwie natomiast reprezentowane są różne ujęcia tego tematu. Jak to wskazał trafnie NSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 września 2015 r. II OSK 121/14, LEX nr 2091931 – "Grunty są jednym z najważniejszych elementów środowiska. Ich ustawowa ochrona jest konieczna dla zachowania ich w stanie pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska. Skuteczność tej ochrony jest uwarunkowana istnieniem instrumentów zapewniających realizację ustanowionych w tym zakresie zakazów i nakazów. Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednym z tych instrumentów jest ustalenie opłaty w wysokości dwukrotnej należności w razie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy (art. 28 ust. 1). Tego rodzaju dolegliwość finansowa ma cechy administracyjnej kary pieniężnej. (...) Przewidziana w art. 28 ust. 1 opłata w wysokości dwukrotnej należności ma charakter prewencyjno-represyjny. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy administracyjnej ustanowionej w art. 11 ust. 1. Ma zniechęcać do naruszania obowiązku uzyskania zezwolenia i skłaniać do zapobieżenia powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości. (...) Charakter prewencyjny przewidzianej w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opłaty w wysokości dwukrotnej należności wynika z celu przepisu, którym jest realizacja jednego z głównych celów ustawy, sformułowanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - ochrona gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne. Ocena proporcjonalności i uciążliwości sankcji finansowej w przypadku art. 28 ust. 1 powinna uwzględniać nadto szczególny, świadczący o wadze jaką ustawodawca przykłada do ochrony gruntów rolnych i leśnych, tryb zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Najpierw przecież taka zmiana przeznaczenia powinna zostać przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero następnie możliwe jest uzyskanie decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1." Powstaje jednak pytanie, czy rzeczywiście na gruncie tego przepisu, w świetle jego brzmienia, mamy do czynienia z odpowiedzialnością jedynie obiektywną, co by zbliżało ją do odpowiedzialności na zasadzie ryzyka przewidzianej w prawie cywilnym. Zgodnie z teoretycznym ujęciem, odpowiedzialność administracyjna jest przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach, które zostały przez ustawodawcę uznane za szczególnie istotne. Tradycyjnie uznaje się, że zazwyczaj ma ona charakter odpowiedzialności obiektywnej i abstrahuje od pojęcia winy; wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji jest zachowanie sprawcy czynu zabronionego, naganne z punktu widzenia normy prawnej. Celem sankcji administracyjnej jest zapewnienie przestrzegania prawa oraz wywołanie bądź zapowiedź wywołania negatywnych konsekwencji w przypadku naruszenia zakazu bądź nakazu wynikającego z obowiązującej normy. Istotne jest, szczególnie celem odróżnienia sankcji administracyjnej od karnej, wskazanie na odmienność aksjologiczną leżącą u podstaw ich stosowania. Kara administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu, służącego realizacji zadań administracji definiowanych przez pojęcie interesu publicznego (tak Michał Trempała w: "Odpowiedzialność administracyjna sprzedawcy detalicznego za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno – spożywczego zafałszowanego" – Przegląd Prawa Rolnego, nr 2(11)_ - 2012, str, 142-144). Nie budzi wątpliwości w chwili obecnej legislacyjna możliwość nakładania administracyjnych kar pieniężnych, z punktu widzenia konstytucyjności takich przepisów, o czym wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, odróżniając je od sankcji karnych ( por. wyrok TK z dnia 22 września 2009r. SK 3/08, OTK-A 2009/8/125, wyrok TK z 18 kwietnia 2000r. K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89, wyrok TK z 4 lipca 2002r. sygn.. akt P 12/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50, wyrok TK z dnia 22 września 2009r., SK 3/08, OTK-A 2009/8/125). Zwłaszcza w wyroku z dnia 7 lipca 2009r. (sygn.. akt K 13/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 105) Trybunał wskazał, że nie ma podstaw i możliwości, aby rozciągać treść normy art. 42 Konstytucji na wszelkie postępowania, w których stosowane są dla adresata orzeczenia jakiekolwiek inne poza karnymi sankcje i dolegliwości. Inne podejście prowadziłoby do zakwestionowania całej filozofii winy i odpowiedzialności na gruncie prawa cywilnego i administracyjnego, która posiada bogate tradycje i nie jest kwestionowana. Jednocześnie do innych niż karne rodzajów odpowiedzialności ma zastosowanie m.in. art. 2 Konstytucji, co wyklucza nieograniczoną swobodę ustawodawcy. Co się tyczy orzecznictwa administracyjnego, we wspomnianym wyroku II OSK 121/14 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się na temat konstytucyjności normy wynikającej z przepisu art. 28 ust. 1 u.g.o.r.l. konstatując, że nie można uznać tego przepisu za sprzeczny z Konstytucją. Niezależnie od kwestii konstytucyjności, pozostaje problem stosowania norm zawierających administracyjne kary pieniężne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2012r. II OSK 2377/12 (publ. Lex/el.) dotyczącym opłaty za brak sieci recyklingowej wskazał, co następuje: "z utrwalonego orzecznictwa tego Trybunału wynika nadto, że nakładane na przedsiębiorców dolegliwe kary pieniężne mają charakter sankcji karnych w świetle przepisów EKPC (decyzja ETPC z 23 marca 2000 r. w sprawie 367/06/97 Ioannis Haralambidis, Y.Haralambidis-Liberpa Ltd p.Grecji, Lex nr 520369). W orzecznictwie SN wskazuje się na konieczność uwzględniania poglądów ETPC, wyrażonych w oparciu o powołany art. 6 Konwencji, w zakresie w jakim dochodzi do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W związku z tym sądowa weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej nakładającej taką karę powinna odpowiadać wymogom zbliżonym do tych, jakie obowiązują w sprawie karnej (wyrok SN z 14 kwietnia 2010 r., III SK 1/2010, OSNP 2011/21-22/288; uchwały SN: z 10 kwietnia 1992 r., I PZP 9/92, OSNCP 1992/12/210, z 9 stycznia 2008 r. III SPZP 1/07, OSNP 2008/13-14/205). Uznanie "sankcyjnego" charakteru opłaty za brak sieci sprawia, że zobowiązywanie do ich uiszczenia powinno spełniać, nawiązujące do zasad procedur karno-sądowych, standardy określone w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z 13 lutego 1991 r. Nr R (91)1)". Idąc w ślad za tym orzeczeniem, jeśli uznamy, co wydaje się oczywiste, że opłata z art. 28 ust. 1 jest sankcją administracyjną oraz ma charakter prewencyjno – represyjny ( kara za działanie niezgodne z ustawą) - uznać trzeba w konsekwencji, że niezależnie od obiektywnego charakteru tej odpowiedzialności, nałożenie kary winno spełniać omawiane standardy. Biorąc zatem pod uwagę zasady sformułowane przez Komitet w rzeczonej Rekomendacji, a zwłaszcza zalecenie, iż do sankcji administracyjnych należy stosować normy realizujące postulaty wynikające z rezolucji (77) 31 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 28 września 1977 o ochronie praw jednostki przed aktami administracyjnymi – stwierdzić należy, że standardy te w większości były w niniejszej sprawie respektowane. W szczególności skarżący w wystosowanym do nich zawiadomieniu o wszczęciu postępowania zostali poinformowani o tym, jakiego rodzaju opłata i związana z jakimi zarzutami im grozi, jakie zgromadzono dowody; dano im czas na wypowiedzenie się co do nich, umożliwiając złożenie środków dowodowych i ewentualnie wniosków co do przebiegu postępowania ( z czego skorzystali). Opłata - kara pieniężna została dokładnie oznaczona, wyjaśniono w decyzji, z jakim czynem obiektywnie sprzecznym z normami była związana. Natomiast, jak już wyżej wskazano, nie wyjaśniono dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, związanych z wcześniejszym procesem inwestycyjnym, a tym samym nie w pełni wykazano i wyjaśniono skarżącym wypełnienie dyspozycji przepisu. Wszystko to prowadzi do wniosku o częściowym jedynie zachowaniu w niniejszym postępowaniu standardów określonych w cytowanej Rekomendacji. Nawiązując zaś do kwestii winy – w ocenie Sądu, przy wyżej zacytowanym brzmieniu przepisu art. art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. w dzisiejszym stanie prawnym co do zasady brak podstaw do wymagania, aby w każdym przypadku organ administracji, poza zapewnieniem osobie zagrożonej opłatą/karą gwarancji, o których wyżej była mowa- z urzędu zajmował się odpowiedzią na pytanie, czy od strony subiektywnej osoba taka zawiniła. Przepis nie przewiduje badania zawinienia jako przesłanki odpowiedzialności, a zatem zwalnia to organ od badania tej okoliczności z urzędu. W tym zatem zakresie wypowiedź Kolegium Odwoławczego jest prawidłowa. Jednakże nie znaczy to, że w przypadku wskazania przez osobę zagrożoną karą, na sytuację naruszenia ustawy z powodów, za które osoba ta nie ponosi odpowiedzialności (w całości lub w części) - nie mogło by dojść do odstąpienia od wymierzenia opłaty. W ocenie Sądu bowiem odpowiedzialność obiektywna na gruncie wspomnianego przepisu nie jest i być nie może odpowiedzialnością absolutną. Oznacza to w tym przypadku tyle, iż organ nie zajmuje się badaniem strony subiektywnej z urzędu, zatem istnieje tu swoiste domniemanie winy. Jednakże domniemanie to może być w wyjątkowych wypadkach wzruszone przez podmiot zainteresowany. W ocenie Sądu, skarżący podnieśli okoliczności związane z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę, a mianowicie, że droga została tamże wskazana /k.66 verte akt adm/. Tym samym problem związany z zakresem tej decyzji w odniesieniu do drogi dojazdowej do budynku został zasygnalizowany. W tej sytuacji należało wyjaśnić, jak o tym już była mowa, czy droga ta była przedmiotem badania i pośredniej akceptacji wskazaną decyzją, czy też nie. Niewyjaśnienie tej kwestii stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., zaś brak dostrzeżenia tego zagadnienia przy wymiarze opłaty stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Może bowiem okazać się, że wobec otrzymania takiej, a nie innej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor, przystępując do realizacji tej decyzji, naruszył przepisy ustawy u.o.g.r.l. bez swojej winy, będąc upewnionym przez organ, że działa legalnie. Wedle Sądu, ustalenie takiej okoliczności wyklucza możliwość obciążenia inwestora opłatą. Rację mają organy wskazując, iż decyzja o nałożeniu opłaty z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. nie jest decyzją uznaniową, tylko związaną. Nadto, ze względu na zapewnienie gwarancji sprawiedliwości proceduralnej ustawowe unormowania sankcji administracyjnych muszą pozostawiają jak najmniejszy zakres uznania organowi administracji publicznej wymierzającemu taką sankcję. W przeciwieństwie do sądu wymierzającego różnego rodzaju sankcje, organ administracyjny nie może być uznany za niezależny i niezawisły, w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ponadto możliwość indywidualizacji sankcji stwarzać może ryzyko arbitralności w ocenie okoliczności faktycznych przez organy administracji, a co za tym idzie - w efekcie skutkować naruszeniem zasady rzetelności działania instytucji publicznych. Jednak to rozumowanie jest poprawne i sprawdza się w zwykłych warunkach. W sytuacji, gdzie może się okazać, że obywatel zostaje ukarany dlatego, że zastosował się do decyzji i jego zachowanie uzyskało uprzednią akceptację organów władzy publicznej, te same organy nie mogą następnie wymierzać za te działania sankcji administracyjnej. Prowadziłoby to do naruszenia zasady praworządności, do respektowania której organy są obowiązane z mocy art. 7 k.p.a., oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej, co narusza art. 8 k.p.a. W sytuacji kolizji wartości, które reprezentują te zasady i istniejącego obiektywnie obowiązku nałożenia sankcji, zasady te w ocenie Sądu muszą uzyskać prymat nad tym ostatnim. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji jednoznacznie ustali, czy przedmiotowy budynek nie powstał w ramach zabudowy zagrodowej, gdyż to otwierałoby możliwość uznania, że droga dojazdowa do takiego budynku nie jest sprzeczna z przepisami ustawy, skoro może istnieć w terenie R1,a co za tym idzie, zastosowanie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Natomiast w przypadku podtrzymania dotychczasowego stanowiska co do charakteru zabudowy, organ ustali okoliczności związane z treścią projektu budowlanego i uzyskaniem pozwolenia na budowę w kierunku wskazanym przez Sąd w oparciu o akta sprawy, a następnie zajmie ponownie stanowisko w kwestii wymierzenia opłaty, mając na uwadze możliwość odstąpienia od jej wymierzenia w przypadku ustalenia, że działania inwestorów były w istocie pochodną wydanej decyzji. Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 2015.1800). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 745 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.