II SA/Kr 1385/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Beata Łomnicka Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu usunięcia skutków ingerencji w budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. w W. kwotę [...]zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na os. [...] w K., w zakresie miejsc postojowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze i garażem podziemnym z instalacjami wewnętrznymi, wraz z infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 6 marca 2013 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zmienionej ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 16.04.2014 r., znak: [...], nr [...] z dnia 06.07.2016 r., znak: [...] oraz nr [...] z dnia 04.11.2016 r., znak: [...], zatwierdzającymi projekty budowlane zamienne. W ramach przeprowadzonych czynności inspektorzy PINB w K. - Powiat Grodzki przeprowadzili kontrolę w terenie, w wyniku której ustalili, iż na każdym z 17 wydzielonych i oznakowanych miejsc postojowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, zlokalizowanych przed budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym na os. [...] w K., zamontowane są blokady parkingowe. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki decyzją Nr [...] z dnia 26 czerwca 2017 r. na podstawie art. 66 ust. 1 a oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. dalej "P.b."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) nakazał inwestorowi [...] Sp. z o. o. w W. usunięcie skutków ingerencji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wraz ze związanymi z nim urządzeniami, zlokalizowanym na os. [...] w K., poprzez demontaż blokad parkingowych na każdym z wyznaczonych 17 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji powołując się na treść art. 61 pkt 1 P.b. wyjaśnił, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest utrzymywać i użytkować budynek zgodnie z poszanowaniem zasad określonych w art. 5 ust. 2, w tym w szczególności w sposób zapewniający niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Wyjaśnił również, że pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 1 P.b. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, m.in. dotyczy to również placów postojowych o czym stanowi art. 3 pkt 9 P.b. W związku z powyższym organ podkreślił, że miejsca postojowe, w tym również miejsca dla osób niepełnosprawnych związane są ściśle z budynkiem, bowiem są urządzeniami technicznymi, wybudowanymi na podstawie zatwierdzonej dokumentacji stanowiącej integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto zaprojektowane i wybudowane miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych winny mieć charakter ogólnodostępnych miejsc postojowych, z których mogą korzystać wyłącznie osoby niepełnosprawne. Natomiast zamontowane blokady parkingowe na wszystkich ww. miejscach postojowych przez inwestora przedmiotowego budynku w sposób niewątpliwy uniemożliwiają osobom niepełnosprawnym skorzystanie z nich. Organ I instancji stwierdził, że nakaz wydany w niniejszej decyzji ma na celu usunięcie skutków ingerencji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na os. [...] w K., a zarazem doprowadzenie ww. obiektu budowlanego do użytkowania w sposób zgodny z przepisami. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wniósł inwestor. Zaskarżonej decyzji zarzucił m.in. wydanie decyzji bez podstawy prawnej wyrażające się w przyjęciu że miejsca postojowe dla niepełnosprawnych muszą być ogólnodostępne pomimo braku jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, z którego taki obowiązek by wynikał. [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. decyzją Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., art. 66 ust. 1a, oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 P.b., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania. W pierwszej kolejności odnosząc się do treści dowołania wyjaśnił, że nowo wznoszone budynki powinny być zgodne z wytycznymi określonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422, dalej: warunki techniczne). W świetle powyższego organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z parkingiem jako samodzielnym obiektem budowlanym, lecz parkingiem jako urządzeniem budowlanym związanym z funkcjonowaniem budynku wielorodzinnego. Pokreślił, że z uwagi na zdarzenia losowe osobą niepełnosprawną może zostać każdy mieszkaniec ww. budynku, także osoba która nie wykupiła stałego miejsca postojowego. Ograniczanie blokadami parkingowymi miejsc postojowych dla niepełnosprawnych jest działaniem utrudniającym ww. osobom korzystanie z budynku w celach mieszkalnych. Skoro ustawodawca w warunkach technicznych dla nowo wznoszonych budynków zdefiniował, że zagospodarowując działkę budowlaną należy przewidzieć miejsca postojowe dla samochodów, użytkowników stałych przebywających okresowo z których korzystają osoby niepełnosprawne, to nieuzasadniona względami technicznymi lub użytkowymi ingerencja utrudniająca użytkowanie ww. obiektu przez osoby niepełnosprawne uzasadnia zastosowanie art. 66 ust. 1a P.b. Odmienna interpretacja przepisów prowadziłaby do sytuacji, że w nowo wybudowanym budynku (zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi), można byłoby dokonywać nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji prowadzących do pogorszenia właściwości użytkowych. Wyjaśnił również, że powoływany przez odwołującego się § 20 warunków technicznych, odnosi się do sytuowania od strony budynków i oznakowania miejsc postojowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, natomiast § 21 warunków technicznych określa wymiary i inne parametry miejsc postojowych. Na podstawie informacji z rejestru gruntów z dnia 29 sierpnia 2017 r. oraz treści księgi wieczystej nr [...] organ odwoławczy ustalił, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji właścicielem budynku na os. [...] był [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Strona zobowiązana do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu I instancji została więc ustalona prawidłowo. W dniu 17 lipca 2017 r. pracownicy PINB w K. - Powiat Grodzki przeprowadzili czynności kontrolne podczas których ustalili, że na każdym z wyznaczonych 17 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym na os. [...] w K. zostały zdemontowane blokady parkingowe. W związku z powyższym stwierdzono, że decyzja PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 26 czerwca 2017r. znak: [...], została wykonana w całości. W następstwie powyższego organ odwoławczy uznał, powołując się na wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2225/01, że dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł [...], reprezentowana przez pełnomocnika – dalej skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - nie rozpoznanie istoty sprawy, będące skutkiem nie zastosowania art. 7 i 7a § 1 k.p.a. - błędne ustalenia faktyczne wynikające z nie zastosowania art. 75 § 1 k.p.a., polegające na nie zgromadzeniu i nie przeanalizowania materiału dowodowego, a co za tym idzie na błędnym przyjęciu że nie zrealizowano miejsc dla niepełnosprawnych dostępnych publicznie bez ograniczeń, pomimo, iż takie miejsca zostały przewidziane i zrealizowane w ilości odpowiedniej, oszacowanej przez projektanta. - naruszenie art. 15 k.p.a. polegające na pozbawieniu strony prawa do rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji - nieprawidłowe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. wyrażające się w błędnym przyjęciu, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i co za tym idzie niezasadnym jego umorzeniu i nie rozpoznaniu istotnego zagadnienia prawnego w II instancji; - naruszenie prawa materialnego tj. § 20 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną interpretację oraz naruszenie oraz art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 P.b. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie; - naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez ograniczenie uprawnień inwestora i zarządcy bez podstawy prawnej; - naruszenie art. 66 P.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął zarzuty podniesione w skardze. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego skarga okazała się być zasadna. Istotą sprawy jest ocena prawidłowości rozstrzygnięcia organu II instancji, który w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję i umorzył postępowanie. Organ ustalił, że decyzja PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 26 czerwca 2017r. znak: [...], została wykonana w całości. W następstwie powyższego organ odwoławczy uznał, że dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe. W tym miejscu trzeba wskazać, że powyższe ustalenie zostało dokonane przez pracowników PINB w dniu 17 lipca 2017r. Niemniej nie należy tracić z pola widzenia dwóch jeszcze okoliczności. Pierwszą z nich jest fakt, że w decyzji PINB określono, że podlega ona natychmiastowemu wykonaniu, a to w związku z zastosowaniem trybu wskazanego w art. 66 ust. 1a p.b. Tym samym strona niezależnie od tego, czy zgadzała się z decyzją, czy też nie, miała obowiązek zastosowania się do niej. W tej sytuacji znaczenie dla oceny kwestii wykonania przez stronę decyzji ma jej dalsze zachowanie, mianowicie fakt, czy tę decyzję ostatecznie zaakceptowała. Jak wiadomo, w niniejszej sprawie taki przypadek nie ma miejsca. Albowiem w tym samym dniu, co kontrola pracowników PINB, zostało złożone odwołanie od decyzji organu I instancji, gdzie kwestionowano nałożony obowiązek. Inaczej mówiąc, strona zasygnalizowała, że choć była obowiązana do wykonania decyzji i to uczyniła, to się z nią nie zgadza. Należy ponadto zauważyć, że zdemontowanie blokad na miejscach parkingowych nie jest czynnością nieodwracalną, to jest taką, której skutkiem jest stwierdzenie, że nie da się przywrócić stanu poprzedniego. Przeciwnie, ponowne zamontowanie blokad jest możliwe i względnie łatwe. Wszystko to prowadzi do postawienia pytania, czy w powyższych okolicznościach można dojść do wniosku, że wykonanie decyzji stanowi o bezprzedmiotowości sprawy zainicjowanej złożonym odwołaniem, czy też szerzej, o bezprzedmiotowości sprawy w ogóle. Jak chodzi o stanowisko doktryny w tej materii, to w Komentarzu do art. 105 k.p.a. autorstwa Małgorzaty Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla (publ. Lex/el.) wskazano: "W uzasadnieniu wyroku SN z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150, sformułowano fundamentalną tezę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. (...) Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się z zbędne". W komentarzu do art. 105 k.p.a. pod red. Hanny Knysiak – Molczyk (publ. Lex/el.) zacytowano postanowienie NSA z dnia 13 listopada 1996 r., SA/Gd 2345/96, LEX nr 28926, gdzie NSA stwierdził, że strona, która nie występuje o umorzenie postępowania i nie cofa wniesionego odwołania, lecz przeciwnie, obstaje przy rozstrzygnięciu jej żądania także w postępowaniu odwoławczym, daje do zrozumienia, że zapłata należności nastąpiła nie w ramach dobrowolnego wykonania zobowiązania, lecz jedynie w celu uniknięcia określonych konsekwencji i że w jej interesie nadal leży uzyskanie rozstrzygnięcia w drugiej instancji co do prawidłowości zaskarżonej odwołaniem decyzji. W przypadku korzystnego dla niej rozstrzygnięcia organu odwoławczego mogłaby domagać się zwrotu (zaliczenia) nienależnie uiszczonej kwoty w trybie przewidzianym w art. 29 uchylonej ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 z późn. zm.; por. też wyrok NSA z dnia 17 marca 1999 r., I SA/Gd 475/97, LEX nr 38154; wyrok WSA w Warszawie, z dnia 15 czerwca 2012 r., V SA/Wa 869/12, LEX nr 1232012)". Między innymi ten pogląd stanął u podłoża stanowiska wskazanego przez Autorkę cytowanego Komentarza, iż "Wykonanie obowiązku, o którym ma orzec organ administracji publicznej w toczącym się postępowaniu, co do zasady nie jest przesłanką do uznania tego postępowania za bezprzedmiotowe". Pogląd ten należy podzielić, z zaznaczeniem, że jego zastosowanie musi być dopasowane do konkretnych okoliczności sprawy, o czym świadczy zresztą użycie zwrotu "co do zasady". Jednak z całą pewnością, jak to już wskazano, okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają na uznanie, że wykonanie decyzji przez stronę prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania. Świadczą bowiem o tym: 1/ nałożenie w decyzji rygoru natychmiastowego wykonania, co powodowało obowiązek zastosowania się do decyzji, 2/ wniesienie odwołania kwestionującego obowiązek, 3/ brak elementu nieodwracalności skutku wykonania decyzji, przy czym ta ostatnia okoliczność ma znaczenie marginalne. Należy też dodać, że jak to słusznie wskazano w wyroku NSA z dnia 22 listopada 2006 r. II OSK 1406/05: "Wykonanie decyzji organu I instancji przed lub w czasie trwania postępowania odwoławczego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. W wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 1985 r., sygn. akt SA/Wr 111/85 (ONSA 1985, nr 1, poz. 21) przyjęto, iż jeżeli strona nie cofnie odwołania, co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego, brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną". Wszystko to prowadzi do wniosku, że w okolicznościach sprawy organ błędnie przyjął, że zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, a w efekcie błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji stricte procesowej, formalnej, uniemożliwiło zbadanie sprawy i odniesienie się do zarzutów odwołania poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie, co powoduje słusznym zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Dodatkowo, fakt wydania wadliwej decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. spowodował, że organ uchylając się od wydania decyzji merytorycznej naruszył art. 15 k.p.a., odmawiając stronie kontroli instancyjnej decyzji. W opisanej sytuacji należało uchylić zaskarżoną decyzję, z powodu istotnego naruszenia przepisów postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. W nawiązaniu zaś do zarzutów skargi w kwestiach wadliwości merytorycznej decyzji organu I instancji, Sąd administracyjny nie może wypowiadać się na tym etapie co do prawidłowości bądź nie decyzji PINB, jako że nie doszło do jej skutecznej kontroli w postępowaniu odwoławczym. Inaczej mówiąc, wobec nierozpoznania przez organ II Instancji istoty sprawy, przedwczesne jest wypowiadanie się przez Sąd odnośnie kwestii materialnoprawnych, stanowiących istotę sporu między organem a skarżącą spółką, albowiem sądy administracyjne wyłącznie kontrolują administrację publiczną, natomiast nie mogą jej zastępować w jej ustawowych kompetencjach. Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozpozna zarzuty odwołania i odniesie się do nich, przeprowadzając właściwe czynności w stosownym zakresie i wydając decyzję odpowiednią do wyników postępowania. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 2015.1804). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie [...]zł, opłata kancelaryjna [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie [...]zł.