II SA/Kr 1386/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość skargę oddala Starosta [...] decyzją z dnia 7 stycznia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 104 i 107 K.p.a. odmówił ustalenia i odszkodowania za nieruchomość położoną w T. , gm. Z. oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0212 ha oraz [...] o pow. 0,0061 ha, przejętą z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Powiatu S. , na podstawie decyzji Wojewody z dnia 9 listopada 2018 r. zajętą pod fragment drogi publicznej kategorii powiatowej nr K 1702 relacji Kuków - Krzeszów - Tarnawa, stanowiącą w dniu 31.12.1998 r. własność F. K.. W uzasadnieniu organ podkreślił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Właścicielom takich nieruchomości przysługuje odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na ich wniosek złożony w okresie od 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku. Z zapisu art. 73 wynika, iż ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną następuje przy spełnieniu łącznie następujących przesłanek: nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej, nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, a z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpiła uprawniona osoba, w terminie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku. Dochowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie jest, jak wyżej wskazano, jedną z przesłanek, od których zaistnienia zależy pozytywne rozstrzygniecie sprawy. Brak choćby jednej z tych przesłanek skutkuje koniecznością wydania decyzji o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Powyższe wynika wprost z treści wyż. wym. przepisu i nie budzi wątpliwości, na co wskazuje również ugruntowane i jednoznaczne w tym zakresie orzecznictwo NSA (np. wyrok NSA z dnia 1.02.2007 r. Sygn. akt l OSK 394/06). Wniosek F. K., został złożony do Starostwa Powiatowego w S. B. w dniu 19 maja 2006 r. co potwierdza pieczęć na wniosku, a wiec po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4. Skoro zatem przedmiotowy wniosek został złożony po dniu 31 grudnia 2005 r. tj.: z uchybieniem ustawowego terminu, nie zostały spełnione przesłanki art. 73, co powoduje, iż odszkodowanie z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie może zostać ustalone. Od tej decyzji odwołanie złożyła J. K. podnosząc, że nie wyraża zgody na niewypłacenie należności za działkę zabraną pod fragment drogi publicznej. Wojewoda decyzją z dnia 2 października 2020 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję o orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J. K. za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0212 ha oraz nr [...] o pow. 0,0061 ha, położoną w T. Dolnej gmina Z., zajętą pod fragment drogi publicznej kategorii powiatowej nr [...] relacji Kuków - Krzeszów -Tarnawa. W uzasadnieniu organ podniósł, że pismem z dnia 19 maja 2006 r. F. K. wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania m.in. za działkę nr [...] położoną w T. . Jednocześnie do wniosku tego załączył on kopię pisma z dnia 23 lutego 1999 r. złożonego w dniu [...] Z. , w którym wskazał m.in., iż "żądam odszkodowania, za poszerzenie dróg, w roku 1994 i 1998 (...) za działki zabrane na drogi [...], do obecnej chwili płacę podatek (...). Z kolei pismem Urzędu Gminy Z. z dnia 22 maja 2006 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w S. B. Wydziału Geodezji, Kartografii, [...] i Gospodarki Mieniem, Urząd ten poinformował, że w poz. [...] z dnia 25 marca 1999r. książki wpływu korespondencji do Urzędu Gminy odnotowane jest pismo F. K. w sprawie wsparcia finansowego i innych zagadnień. Według postanowienia Sądu Rejonowego w S. B. z dnia 21 września 2016r. spadek po zmarłym w dniu 18 marca 2014 r. F. K. nabyli M. K., J. K., Ł. K. oraz B. K. - każdy po [...] cz. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], nieruchomość oznaczona m.in. jako działka nr [...], położona w T. własność J. K.. Decyzją z dnia 9 listopada 2018 r. Wojewoda potwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999r. przez Powiat S. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0212 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,0061 ha, posiadającej od 1 stycznia 1999r. status drogi powiatowej. Od powyższej decyzji Wojewody odwołanie złożyła J. K.. Na skutek złożonego odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju w dniu 29 stycznia 2019 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody z dnia 9 listopada 2018 r. Na ww. decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą sąd ten prawomocnym postanowieniem z dnia 10 września 2019r. sygn. akt I SA/Wa 469/19 odrzucił. W konsekwencji Starosta [...] decyzją z dnia 7 stycznia 2020 r. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość. W nawiązaniu do powyższego należy podkreślić, iż zgodnie z ustawą z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem l stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Właścicielom takich nieruchomości przysługuje odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na ich wniosek złożony pomiędzy dniem 1 stycznia 2001 r. a dniem 31 grudnia 2005 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 73 ww. ustawy, ustalenie i wypłata odszkodowania następuje przy spełnieniu następujących przesłanek: dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej, nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. przy czym wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Analizując wyżej opisane przesłanki art. 73 w świetle przedstawionego stanu faktycznego sprawy, stwierdzić należy, że wnioski F. K. wniesione pismami z dnia 25 marca 1999 r. oraz z dnia 19 maja 2006 r., złożone zostały z uchybieniem terminu określonego w tym przepisie. W tym miejscu, należy bowiem zauważyć, iż przedmiotowa regulacja wyznaczyła granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie zaś terminu do złożenia wniosku było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Termin ten obejmował okres od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., co oznaczało, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania Dochowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie jest, jak wyżej wskazano, jedną z przesłanek, od zaistnienia łącznie których zależy pozytywne rozstrzygnięcie sprawy przez organ. W tej sytuacji brak spełnienia choćby jednej z przesłanek powoduje niemożność ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Termin określony w art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest zawitym terminem prawa materialnego. Termin taki ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Analiza treści obowiązujących przepisów prawa i orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi zatem do wniosku, że niezależnie od zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych, termin do złożenia wniosku w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie może zostać przywrócony. Jednocześnie jednak, z uwagi na okoliczność, iż zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymogowi art. 107 § 1 K.p.a. (brak oznaczenia w jej sentencji strony, do której jest skierowana), konieczne było jej uchylenie w całości i orzeczenie przez organ odwoławczy w sposób zgodny z tą regulacją. Organ odwoławczy zauważył, iż co do zasady nie podziela stanowiska Starosty [...] zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż obecnie stroną niniejszego postępowania jest J. K., na podstawie umowy działu spadku oraz umowy darowizny z dnia 8 września 2017 r., czego efektem było prowadzenie niniejszego postępowania wyłącznie z udziałem odwołującej. Należy bowiem raz jeszcze podkreślić, iż niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek F. K. ubiegającego się o odszkodowanie za nieruchomość przejętą przez Powiat S. z dniem 1 stycznia 1999 r. Skoro zatem przedmiotem postępowania jest roszczenie odszkodowawcze, a zatem prawo dziedziczne, to stosownie do treści art. 30 § 4 K.p.a., status strony winien co do zasady przysługiwać wszystkim jego spadkobiercom wskazanym w postanowieniu spadkowym z dnia 21 wrześniu 2016 r., a nie samej tylko J. K., która na podstawie ww. umowy działu spadku oraz umowy darowizny z dnia 8 września 2017 r. nabyła na wyłączność m.in. działkę nr [...] z której podziału powstały działki stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, ale nie wierzytelność dotyczącą roszczenia odszkodowawczego za te właśnie działki przejęte z dniem 1 stycznia 1999 r. pod drogę publiczną. W tym miejscu należy jednak jednocześnie zwrócić uwagę na aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym podkreśla się, iż ogólniejsza koncepcja, w myśl której brak udziału określonej strony w postępowaniu może być uznany za samoistną przyczynę wzruszenia decyzji co do zasady tylko na żądanie tejże strony, nigdy zaś wbrew jej woli - legła u podstaw uregulowania z art. 145 § l pkt 4 i art. 147 zd. 2 K.p.a. i, co jeszcze bardziej znamienne, dała asumpt do ewolucji w zakresie jego wykładni. Obecnie, inaczej niż ongiś, na ogół przyjmuje się, że wznowienia postępowania z powodu braku udziału w postępowaniu może domagać się wyłącznie ta strona, której to dotyczy, a nadto - że sąd administracyjny nie może uchylić decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jeżeli wspomniana strona nie ujawni (przez wniesienie skargi lub w inny sposób) swojej woli w tym zakresie; skarga innej strony jest wtedy niewystarczająca (...) Rozstrzygnięcie kasacyjne, motywowane wyłącznie naruszeniem praw procesowych strony, niezweryfikowanym pod względem istotności w okolicznościach konkretnej sprawy, może skutkować znacznym i nieuzasadnionym skomplikowaniem oraz przedłużeniem czynności jurysdykcyjnych (wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1155/18). Biorąc zatem pod uwagę powyższe jak również okoliczność, iż roszczenie odszkodowawcze w trybie art. 73 ust. 4 jest w pełni podzielne i może być dochodzone przez uprawnione osoby w odrębnych postępowaniach, organ uznał za bezcelowe wydanie w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej opartej na art. 138 § 2 K.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. K. wskazując, że nie wyraża zgody na zabranie i niewypłacenie pieniędzy za działkę zajętą pod fragment drogi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.– dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocenia legalności decyzji Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę powiatową w okresie przed 1 stycznia 1999 r. W ocenie organu wnioski (dwa) o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożone zostały z uchybieniem ustawowego terminu do jego złożenia. W ocenie sądu stanowisko to jest prawidłowe. Zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 1 ustawy reformujące administrację publiczną Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. (dalej; ustawa wprowadzając), zgodnie z którym, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis art. 73 ust. 2 ustawy wprowadzającej stanowi, iż odszkodowanie wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi i Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej). Jak słusznie wskazały organy administracji orzekające w sprawie, termin wskazany w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej wyznaczony do zgłoszenia wniosku o wypłatę odszkodowania jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego a więc terminem, w którym mogło nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jest to termin zawity, który nie podlega przywróceniu. Oznacza to, iż zgłoszenie wniosku o odszkodowanie, po upływie okresu trwającego od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005 r. powoduje, że roszczenie o odszkodowanie wygasa. W tym miejscu wskazać należy, że ocena zgodności art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji RP była przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który wyrokiem z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02 orzekł, że ww. przepis jest zgodny z Konstytucją RP (publ. OTK ZU-A 2004r. nr 7, poz. 66). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 orzekł również, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Nadto trzeba zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., sygn. P 33/07 (publ. OTK ZU-A 2009, nr 8, poz. 1123) orzekł o zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej w zakresie, w jakim przepis ten określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania go z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w ust. 3 tego artykułu, oceniając, że brak wydania decyzji potwierdzającej wywłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w terminie przewidzianym do złożenia wniosku o odszkodowanie (tj. do 31 grudnia 2005r.) nie stanowi przeszkody w terminowym złożeniu takiego wniosku przez byłych właścicieli. Fakt badania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z prawem przepisów prawa będących podstawą wydanych w sprawie decyzji ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenia Trybunału wiążą zatem organy administracyjnej jak i sądy administracyjne. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07, LEX nr 563544). Potwierdzenie zgodności z Konstytucją przepisu prawa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że dokonując sądowej kontroli tych decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć. Jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, przepis art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zawiera normę prawną, zgodnie z którą sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd (publ. ONSAiWSA 2010/2/16). Mając powyższe na uwadze, w kontekście regulacji zawartej w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej, przepisów Konstytucji RP, wskazanych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie zasadnie orzekły, że przedmiotowy wnioski o ustalenie i wypłatę odszkodowania z dnia 25 marca 1999 r. jak i 19 maja 2006 r. . nie zostały złożone w ustawowym terminie, co wyklucza prawną możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania z tego tytułu. Zgodzić też należy się z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, że termin wygaśnięcia roszczenia, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, pozostaje bez związku z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1383/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1502312). Zatem brak wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji potwierdzającej wywłaszczenie do końca 2005 roku, nie stanowił przeszkody do składania wniosku o odszkodowanie, gdyż żaden przepis ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną lub jakiejkolwiek innej ustawy nie uzależniał samego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania od wydania takiej decyzji przez wojewodę. Co najwyżej tak złożony wniosek spowodowałby wszczęcie postępowania, które następnie zostałoby zawieszone w oczekiwaniu na decyzję wojewody. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 526/09; z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2730/12; z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 691/16). W konsekwencji, na realizację w ustawowym terminie prawa skarżącej do odszkodowania poprzez złożenie wniosku o wypłatę odszkodowania nie miała wpływu data wydania decyzji deklaratoryjnej przez Wojewodę. Dodatkowo, w świetle powyższych wywodów stwierdzić należy, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie miało znaczenia, z jakich przyczyn nie złożyło wniosku o odszkodowanie w ustawowym terminie. W szczególności nie ma żadnego prawnego znaczenia okoliczność, czy skarżąca posiadała czy też nie posiadała wiedzy, co do faktu wywłaszczenia nieruchomości. Podkreślenia też wymaga, iż przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego jest sprawa administracyjna. Jak mowa wyżej, skuteczne roszczenie o wypłatę odszkodowania w trybie administracyjnym skarżącej wygasło. Decyzję zostały wydane zatem na podstawie przepisów, które organy obu instancji zastosowały prawidłowo. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.