II SA/Kr 1387/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi "B." Sp. z o.o. w W. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 31 sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz strony skarżącej "B." Sp. z o.o. w W. kwotę 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE W dniu 26 czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. na podstawie art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego wydał decyzję nr [...] znak: ROIK [...], którą nakazał inwestorowi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. usunięcie skutków ingerencji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wraz ze związanymi z nim urządzeniami, zlokalizowanym przy ul. [...] w K., poprzez demontaż blokad parkingowych na każdym z wyznaczonych 16 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. W jej uzasadnieniu wskazano, że w trakcie postępowania ustalono, że na każdym z 16 wydzielonych i oznakowanych miejsc parkingowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, zlokalizowanych przed budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w K. zamontowane są blokady parkingowe. PINB uznał, że doszło w ten sposób do ingerencji w przedmiotowy obiekt budowlany poprzez montaż blokad parkingowych, co uniemożliwia właściwe użytkowanie obiektu wraz z jego urządzeniami. Od decyzji tej odwołała się spółka [...], zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r., znak [...], nr [...] (zgodnie z postanowieniem o sprostowaniu z dnia 4 września 2017 r.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), art. 66 ust. 1a, oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r. poz. 1332) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w całości postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 66 ust. 1a Pr. bud. ("W przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie."). W odwołaniu strona skarżąca zarzuciła m.in. wydanie decyzji "bez podstawy prawnej wyrażające się w przyjęciu że miejsca postojowe dla niepełnosprawnych muszą być ogólnodostępne pomimo braku jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego z którego taki obowiązek by wynikał". Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów zawartych w odwołaniu. Przywołano art. 3 pkt 1 Pr. bud., zgodnie z którym przez obiekt budowlany należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wymagania, jakim powinny odpowiadać nowo wznoszone budynki zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) (zwanym dalej "warunkami technicznymi"). Przepisy powyższe mają zapewnić spełnienie wymagań zawartych w art. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane. § 18 w/w rozporządzenia wskazuje, że "1. Zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. 2. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne". W świetle powyższego nie mamy do czynienia z parkingiem jako samodzielnym obiektem budowlanym, lecz parkingiem jako urządzeniem budowlanym związanym z funkcjonowaniem budynku wielorodzinnego. Pokreślono, że z uwagi na zdarzenia losowe osobą niepełnosprawną może zostać każdy mieszkaniec budynku, także osoba która nie wykupiła stałego miejsca postojowego. Ograniczanie blokadami parkingowymi miejsc postojowych dla niepełnosprawnych jest działaniem utrudniającym tym osobom korzystanie z budynku w celach mieszkalnych. Skoro ustawodawca w warunkach technicznych dla nowo wznoszonych budynków zdefiniował, że zagospodarowując działkę budowlaną należy przewidzieć miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo z których korzystają osoby niepełnosprawne, to nieuzasadniona względami technicznymi lub użytkowymi ingerencja utrudniająca użytkowanie w/w obiektu przez osoby niepełnosprawne (które mogą nie mieć wykupionego miejsca postojowego) uzasadnia zastosowanie art. 66 ust. 1a Pr. bud.. Odmienna interpretacja przepisów prowadziłaby do sytuacji, że w nowo wybudowanym budynku (zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi), można byłoby dokonywać nieuzasadniające względami technicznymi lub użytkowymi ingerencje prowadzące do pogorszenia właściwości użytkowych. Powoływany przez stronę odwołującą się § 20 warunków technicznych odnosi się do sytuowania od strony budynków i oznakowania miejsc postojowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, natomiast § 21 warunków technicznych określa wymiary i inne parametry miejsc postojowych. Nie stwierdza się aby organ I instancji naruszył te przepisy. Na podstawie treści księgi wieczystej nr [...] (publ. strona internetowa Ministerstwa Sprawiedliwości) MWINB w K. ustalił, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji właścicielem budynku przy ul. [...] w K. był [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Strona zobowiązana do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu I instancji została więc ustalona prawidłowo. W dniu 17 lipca 2017 r. pracownicy PINB w K. Powiat G. przeprowadzili czynności kontrolne, podczas których ustalono, że "na każdym z wyznaczonych miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul [...] w K., zostały zdemontowane blokady parkingowe na każdym z wyznaczonych 16 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Wobec powyższego stwierdzono, że decyzja PINB w K. - Powiat G. nr [...] z dnia 26.06.2017r. znak: ROiK [...], została wykonana w całości". W ocenie MWINB ustalenie to skutkuje przyjęciem, że mamy do czynienia z bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania. Dalsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, bowiem zostały zdemontowane blokady parkingowe na parkingu budynku przy ul. [...] w K.. Odnosząc się do treści odwołania, MWINB w K. po dokonaniu kwalifikacji podania zawartego w piśmie z dnia 7 lipca 2017r. uznał, iż zawiera ono także żądanie wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji. Zważywszy jednak na fakt że, natychmiastowa wykonalność skarżonej decyzji organu I instancji obowiązywała do dnia wydania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, oraz wobec braku przedmiotu postępowania, MWINB w K. odstąpił od wydania osobnego aktu administracyjnego - postanowienia w sprawie wstrzymania natychmiastowej wykonalności. W związku z tym, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie blokad parkingowe na parkingu budynku przy ul. [...] w K., MWINB w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w w/w zakresie. Opisaną wyżej decyzję MWINB zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Sp. z o.o. w W. , zarzucając jej: 1. Nie rozpoznanie istoty sprawy, będące skutkiem nie zastosowania art. 7 i 7a § 1 k.p.a. 2. Błędne ustalenia faktyczne wynikające z nie zastosowania art. 75 § 1 k.p.a., polegające na nie zgromadzeniu i nie przeanalizowania materiału dowodowego, a co za tym idzie na błędnym przyjęciu że nie zrealizowano miejsc dla niepełnosprawnych dostępnych publicznie bez ograniczeń, pomimo, iż takie miejsca zostały przewidziane i zrealizowane w ilości odpowiedniej, oszacowanej przez projektanta 3. Naruszenie art. 15 k.p.a. polegające na pozbawieniu strony prawa do rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji 4. Nieprawidłowe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. wyrażające się w błędnym przyjęciu że postępowanie jest bezprzedmiotowe i co za tym idzie niezasadnym jego umorzeniu i nie rozpoznaniu istotnego zagadnienia prawnego w II instancji nieruchomości 5. Naruszenie prawa materialnego tj. § 20 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako "Rozporządzenie") poprzez jego błędną interpretację oraz naruszenie oraz art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie 6. Naruszenie art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP poprzez ograniczenie uprawnień inwestora i zarządcy bez podstawy prawnej; 7. Naruszenie art. 66 ustawy prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie; Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona. Uzasadniony jest w szczególności zarzut naruszenia art. 6, art. 15 oraz art. 105 § 1 Kpa poprzez przyjęcie że postępowanie jest bezprzedmiotowe i co za tym idzie jego umorzenie i nie rozpoznanie istoty sprawy w II instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 78 Konstytucji gwarantuje stronie każdego postępowania, w tym administracyjnego, prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, stanowiąc, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Powyższą normę konstytucyjną realizuje i konkretyzuje art. 15 Kpa, stanowiąc, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy: obowiązek uzasadniania swych rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 66; wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 kwietnia 2013 r., II SA/Ke [...], LEX nr 1310164). Celem kontroli instancyjnej jest bowiem zapobieganie pomyłkom i arbitralności w orzekaniu w pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P [...], OTK-A 2002, nr [...], poz. 42, s. 564). Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., IV SA/Po [...], LEX nr 1433205, WSA w Poznaniu trafnie dostrzegł, iż "dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (Knysiak-Molczyk, Hanna. Art. 15. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015.) Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był również art. 105 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 KPA wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego (tak wyrok WSA w Krakowie z 25.04.2017, III SA/Kr [...]). Dalej wskazać należy, że rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się decyzji nieostatecznej, co do której może toczyć się postępowanie odwoławcze. Nadanie rygoru na podstawie przepisu art. 108 § 1 k.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji a nie w zakresie jej ostateczności i nie powoduje żadnych skutków dla trybu i sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r. sygn. I OSK [...]). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca zastosowała się do rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji organu I Instancji i decyzję tę wykonała – zgodnie z obowiązującym prawem, ale również zgodnie z prawem wniosła odwołanie. Tymczasem organ II Instancji w zaskarżonej decyzji stwierdził, że zastosowanie się do rygoru natychmiastowej wykonalności czyni bezprzedmiotowym odwołanie od decyzji organu I Instancji. Rację ma skarżąca spółka, że taka koncepcja organu II Instancji prowadzi do wniosku, że tylko złamanie prawa i nie zastosowanie się do rygoru natychmiastowej wykonalności pozwalałoby skarżącej zachować prawo do merytorycznego rozpoznania odwołania. Takiej interpretacji przepisów podzielić nie można, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą praworządności wyrażającą się w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. oraz naruszało omówioną powyżej zasadę dwuinstancyjności postępowania. Istotą odwołania i sporu z organem I instancji jest kwestia istnienia lub nie istnienia podstawy materialnoprawnej do wydania określonej decyzji, a samo jej dobrowolne wykonanie, zgodnie z nałożonym rygorem, nie usuwa kwestii prawnej. Nie sposób przyjąć, że jeżeli istotą odwołania jest ocena prawna, to organ II instancji może uznać sprawę za bezprzedmiotową tylko dlatego, że odwołujący się zastosował się do rozstrzygnięcia w trybie rygoru natychmiastowej wykonalności, kwestionując konsekwentnie zasadę prawną. W tej sytuacji organ II instancji miał obowiązek rozpoznać odwołanie merytorycznie i odnieść się do podniesionych w nim zarzutów, co będzie obowiązany uczynić ponownie rozpoznając sprawę tj. odwołanie skarżącej spółki. Wobec nierozpoznania przez organ II Instancji istoty sprawy, przedwczesne jest wypowiadanie się przez Sąd odnośnie kwestii materialnoprawnych, stanowiących istotę sporu między organem a skarżąca spółką, albowiem sądy administracyjne wyłącznie kontrolują administrację publiczną, natomiast nie mogą jej zastępować w jej ustawowych kompetencjach. Wobec powyższego decyzja organu II Instancji została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 lit.c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).