II SA/Kr 1389/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody z dnia 27 października 2021r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 27 października 2021 r., po rozpoznaniu odwołania A. Z., utrzymano w mocy decyzję Starosty Oświęcimskiego nr [...] z dnia 21 grudnia 2020 r, znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. D. pozwolenia na budowę obejmującego częściową rozbiórkę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie rozbiórki parterowego budynku gospodarczego i garażu jednostanowiskowego oraz budowie dwóch pomieszczeń gospodarczych przy ul. [...] w Oświęcimiu. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 5 października 2020 r. o udzielenie pozwolenia na budowę dla powyżej wskazanego zamierzenia budowlanego, Starosta Oświęcimski działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla powyżej wskazanej inwestycji. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że przebieg granicy pomiędzy jego działką a działką inwestycyjną przedstawiony na mapie do celów projektowych, na której wykonano projekt zagospodarowania terenu różni się od przebiegu ukazanego na mapie zasadniczej z 6 września 2002 r. która jest w jego posiadaniu i którą załączył do przedmiotowego odwołania. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż po dokonaniu szczegółowej analizy stwierdził, że została ona wydana zgodnie z prawem. Organ odwoławczy w szczególności ocenił, że projektowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu Śródmieścia Starego Miasta w Oświęcimiu, przyjętego Uchwałą nr XXIV/460/16 z dnia 31 sierpnia 2016 r. (Dz.Urz. Woj.Małopolskiego z 9 września 2016 r., poz.5152), a także spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.Dz.U.2019.1065) co do parametrów i lokalizacji badanej inwestycji. Organ nie miał także zastrzeżeń co do bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz uznał, że inwestycja nie spowoduje zalewania sąsiednich działek. W odpowiedzi na zarzut odwołania co do aktualności przedłożonej mapy organ odwoławczy wyjaśnił, że uzyskał odpowiedź Wydziału Geodezji i Kartografii w Starostwie Powiatowym w Oświęcimiu, z której wynika, iż "w 2016 roku w ramach pracy geodezyjnej dotyczącej podziału działek nr [...] obręb O. przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] dokonano przyjęcia granic z działkami [...] i [...]. Zgodnie z zwrotnym potwierdzeniem odbioru dołączonym do powołanego operatu p. Z. A. został poinformowany o pomiarach geodezyjnych, mimo to jak wynika z protokołu przyjęcia granic nieruchomości nie stawił się w terenie. Powyższy podział został zatwierdzony przez Prezydenta Miasta Oświęcim decyzją znak. [...] z dnia 29.02.2016r. W związku z powyższym baza danych ewidencji gruntów i budynków została zaktualizowana o dokonane ustalenie granic i ich podział zgodnie ze za złożoną dokumentacją." Powyższe wyjaśnia odmienny przebieg między granicami ukazany na mapie znajdującej się w projekcie budowlanym a tej przekazanej przez skarżącego. Mając na uwadze brak jest podstaw aby stwierdzić, że mapa do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu jest nieaktualna. Przedmiotowy projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy do celów projektowych, wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Oświęcimiu pod numerem: [...] w dniu 15 stycznia 2019 r. Co więcej projektant potwierdził zgodność treści mapy z oryginałem w zakresie opracowania geodezyjnego przyjętego do państwowych zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powyższe oznacza, że zarzuty dotyczące tej kwestii są bezzasadne, bowiem organ architektoniczno-budowlany w okolicznościach tej sprawy nie ma kompetencji, aby podważać wiarygodność mapy do celów projektowych. Od powyższej decyzji A. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu zarzucił, że organ odwoławczy nie rozpatrzył jego sprawy prawidłowo i dołączył aktualizację mapy zasadniczej wykonanej w dniu 6 września 2002 r. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwanej dalej p.b.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja taka nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań, ale zarazem nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni. W myśl z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. "projekt budowlany powinien zawierać m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, lub jej kopii obejmujący: a) określenie granic działki lub terenu, b) usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym, c) sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, d) układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, e) informację o obszarze oddziaływania obiektu" Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 p.b.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z 27.04. 2001 r. Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Tak więc organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest zbadać, czy projekt zagospodarowania terenu sporządzono na aktualnej mapie do celów projektowych. Z uwagi na fakt, iż żaden z aktów prawnych nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem mapy "aktualnej", w orzecznictwie przyjmuje się, że w takiej sytuacji trzeba odwołać się do powszechnego sposobu rozumienia określenia "aktualny" w języku polskim. Na gruncie reguł znaczeniowych tego języka, "aktualny", w analizowanym tu kontekście, znaczy tyle, co "dotyczący teraźniejszości i tego, co jest dla niej istotne" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "aktualny"). Mapa jest aktualna tak długo, jak długo odzwierciedla obecny (teraźniejszy) stan rzeczy istniejący na danym terenie. Zachowanie aktualności mapy zależy zatem od niezmienności stanu faktycznego na tej mapie odzwierciedlonego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II OSK 220/16, Lex nr 2423108). W judykaturze wszelako uznaje się, że spoczywający na organie obowiązek sprawdzenia aktualności mapy jest spełniony, jeżeli projekt zagospodarowania terenu wykonano na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Takie stanowisko zajął m.in. WSA w Lublinie w wyroku z dnia 7 listopada 2017 r. o sygn. II SA/Lu 491/17 (publ. CBOSA). W jego uzasadnieniu wskazano, że w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Wyjaśniono, że organy nie mogą - co do zasady - kwestionować mocy prawnej mapy pochodzącej od właściwego organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. W przypadku bowiem, gdy inwestor spełnia wymogi określone w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz w przepisach wykonawczych, dotyczące sporządzenia projektu zagospodarowania terenu na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co stwierdza klauzula właściwego organu, nie ma podstaw do tego, by organy administracji architektoniczno-budowlanej podważały przebieg zaznaczonych na mapie granic i to jedynie w oparciu o twierdzenia strony skarżącej, sprzeciwiającej się realizacji planowanej inwestycji. Taki sam pogląd wyraził wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując, że organ administracji wydający pozwolenie na budowę nie ma podstaw prawnych, by kwestionować treść mapy do celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (wyrok z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 2167/15). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy w opinii Sądu organy obydwu instancji prawidłowo oceniły mapę, na podstawie której sporządzono projekt budowlany, jako aktualną. Okolicznością bezsporną jest, że projekt w niniejszej sprawie został sporządzony na kopii mapy wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Oświęcimiu w dniu 15 stycznia 2019 r. Co więcej, zgodność treści mapy z oryginałem została potwierdzona przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za projekt budowlany, w tym za aktualność map, którymi się posłużył. W tej sytuacji, zarzuty skarżącego, który kwestionuje wynikający z mapy przebieg granic działek, jest całkowicie bezpodstawny. Przedłożona przez skarżącego stara mapa sprzed 20 lat, bo wykonana w dniu 6 września 2002 r., z oczywistych względów nie może podważać przebiegu granic wynikającego z mapy aktualnej, umieszczonej w ewidencji w 2019 r. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie poprzestał jednak na prostym zestawieniu chronologicznym map. Wychodząc naprzeciw wynikającemu z art. 7 i 77 k.p.a. zobowiązaniu do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy a także do zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, zbadał przyczynę rozbieżności pomiędzy wykorzystaną przez projektanta mapą a mapą przedłożoną przez skarżącego. Okazało się, że powyższa różnica wynika z faktu, że w 2016 r. miały miejsce pomiary geodezyjne w związku z podziałem działek, których wynik był podstawą dokonania ustalenia granic oraz podziału w kształcie wynikającym z kwestionowanej przez skarżącego mapy. Skarżący, pomimo tego, że był poinformowany o terminie pomiarów nie stawił się w terenie. Skoro zatem w ramach dokonywanego podziału działek nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień i w skuteczny sposób nie podważył dokonanych przez geodetę pomiarów, nie może w tym momencie, na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, kwestionować przebiegu granic działek. Kwestia ta wykracza bowiem poza przedmiot niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.