II SA/Kr 139/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r, znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...](słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Kr [...] Uzasadnienie Skarżący M. S. w dniu 20 grudnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody z dnia 6 grudnia 2017 r. numer [...] Domagając się uchylenia tego postanowienia zarzucił, że zaskarżone postanowienie nie zostało doręczone drugiemu współwłaścicielowi działki nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art.134 k.p.a.w zw.z art.144 k.p.a., Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. S. na postanowienie Starosty [...] z dnia 9.08.2017 r., znak: [...] w przedmiocie uzupełnienia (noszącego znamiona postanowienia) pisma Starosty [...] z dnia 20.06.2017 r. znak: [...], dotyczącego odmowy wyłączenia pracownika w sprawie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu W. I. II Sp. z o. o., ul. [...], [...] pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku jednorodzinnego wolnostojącego wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., gaz, energii elektrycznej eNN, c.o., instalacjami pozalicznikowymi: gazu (wig), energii elektrycznej (wiz) z instalacją deszczową z jedenastoma zbiornikami na wody opadowe i wewnętrznym układem komunikacyjnym na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina Z.". W uzasadnieniu organ podał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia 9.08.2017 r., znak: [...] Starosta [...] uzupełnił w trybie art. 111 k.p.a. swoje pismo z dnia 20.06.2017 r., sporządzone w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w/w inwestycji, w którym odmówił wyłączenia pracownika w ten sposób, że pouczył o prawie do wniesienia na nie środków zaskarżenia. Na postanowienie to M. S., będący stroną postępowania, złożył zażalenie. Cytując przepisy art.143 i art.111 k.p.a., organ II instancji wyjaśnił, że na postanowienie o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji (postanowienia) nie przysługuje zażalenie. Wskazał również, że w postanowieniu Starosty [...] z dnia 9.08.2017 r. strony postępowania zostały nieprawidłowo poinformowane o możliwości zaskarżenia postanowienia. Podał, że błędne pouczenie o dopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia nie może jednakże stanowić podstawy do działania organu niezgodnego z prawem i upoważniać organ odwoławczy do rozpatrzenia zażalenia na rozstrzygnięcie, dla którego ustawodawca takiej możliwości nie przewidział. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie zaś z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z kolei art. 145 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Zgodnie z przepisem art.123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Orzecznictwo i doktryna dopuszczają wydawanie postanowień przez organ administracji publicznej także w tych sytuacjach, gdy brak wyraźnego przepisu upoważniającego do wydania postanowienia. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art.141 § 1k.p.a.) . Dlatego też postanowienie w przedmiocie wyłączenia pracownika organu wydane na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., nie jest zaskarżalne zażaleniem, a w myśl art. 142 k.p.a. można je zaskarżyć "tylko w odwołaniu od decyzji". Stosownie do art.111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1 b). Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji (postanowienia) lub o odmowie jej uzupełnienia, inaczej niż w procedurze cywilnej, nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym - zażaleniowym. Z kolei zgodnie z art.113 k.p.a. w zw. z art.123 k.pa. organ może wydać postanowienie o sprostowaniu postanowienia, jak również wyjaśnić w drodze postanowienia wątpliwości co do treści postanowienia. Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, na podstawie których zapadło zaskarżone postanowienie, są one niekompletne i ułożone niechronologicznie, co w powiązaniu z treścią znajdujących w nich dokumentów musiało rodzić trudności w ustaleniu stanu faktycznego. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że w aktach znajdują się dwa postanowienia Starosty [...] wydane w dniu 9 sierpnia 2017 r. opatrzone znakiem [...]: - wydane na podstawie art. 113 § 2 o treści: "postanawia się wyjaśnić treść pisma Starosty [...] znak: [...] z dnia 20.05.2017 r. noszącego znamiona postanowienia, w którym ewentualnie zdaniu znajduje się pouczenie o możliwości wniesienia środków zaskarżenia" oraz - wydane na podstawie art. 111 K.p.a. o treści: "postanawia się uzupełnić pismo Starosty [...] znak [...] z dnia 20.06.2017 r. noszącego znamiona postanowienia dot. odmowy wyłączenia pracownika o pouczenie o prawie do wniesienia na nie środków zaskarżenia". Stwierdzić należy, że treść cytowanych rozstrzygnięć jest niezrozumiała, jak również uzasadnienia tych postanowień niewiele wyjaśniają. Pisma z dnia 20.05.2017 r. "noszącego znamiona postanowienia" nie ma w aktach sprawy. Zresztą nie wiadomo również, czy prawidłowa jest data 20.05.2017 r., czy też 20.06.2017 r., ponieważ organ posługuje się tymi datami zamiennie (prawdopodobnie chodzi jednak o datę 20.06.2017). Jak się wydaje, opisane wyżej postanowienia stanowią reakcję organu na pismo z dnia 14 lipca 2017 r., w którym M. S. wniósł o: - uzupełnienie postanowienia z dnia 20.05.2017 r. o pouczenie o wniesieniu środka zaskarżenia; - wyjaśnienie w którym ewentualnie zdaniu "postanowienia" z 20.05.2017 r. znajduje się pouczenie o możliwości wniesienia środka zaskarżenia, jak również wyjaśnienie jak jego wniosek z 30.05.2017 r. mógł zostać rozpoznaniu w postanowieniu z dnia 20.05.2017. Poza tym, postanowieniem z dnia 8.08.2017 r. starosta odmówił uzupełnienia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13.07.2017 r. Jak wynika z akt organu II instancji skarżący wniósł trzy zażalenia: - na postanowienie z dnia 8.08.2017 r. o odmowie uzupełnienia decyzji o pozwoleniu na budowę; - na postanowienie z dnia 9.08.2017 r., znak [...] w którym zarzucił, że "pomimo złożenia wniosku o wyjaśnienie treści pierwotnego rozstrzygnięcia (które nie miało formy postanowienia) zaskarżone postanowienie nie wyjaśnia, czy decyzja o odmowie wyłączenia pracownika była postanowieniem czy też nim nie była". - na postanowienie z dnia 9.08.2017 r., znak [...], którym wskazał: "wobec dokonanego w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnienia, że czynność starosty z 20 czerwca 2017 r. była postanowieniem – ani pierwotne pismo ani zaskarżone postanowienie (obejmujące uzupełnieniem) nie zostały doręczone do wszystkich stron postepowania". Dodatkowo na k. 9 znajduje się pismo skarżącego z dnia 29 sierpnia 2017 r., w którym zwrócił się o uzupełnienie postanowienia z dnia 9.08.2017 r. o odmowie wyjaśnienia o pouczenie do jakiego organu wnosi się zażalenie. Nadto, w przedłożonych aktach sprawy znajdują się dwa postanowienia Wojewody: - postanowienie z dnia 5 grudnia 2017 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z dnia 8.08.2017 r. o odmowie uzupełnienia decyzji (sprawa zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr [...]) - opisane na wstępie postanowienie z 6 grudnia 2017 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z dnia 9.08.2017 r. o uzupełnieniu pisma noszącego znamiona postanowienia (...). Z powyższego wynika zatem, że starosta w dniu 9.08.2017 r. wydał dwa postanowienia: w przedmiocie uzupełnienia postanowienia oraz w przedmiocie wyjaśnienia treści postanowienia. Zgodnie z zacytowanymi wyżej przepisami k.p.a. postanowienie w przedmiocie uzupełnienia nie podlega zaskarżeniu, a postanowienie w przedmiocie wyjaśnienia jest zaskarżalne. Treść obydwu zażaleń na postanowienia z dnia 9.08.2017 r. jest niejednoznaczna, w szczególności trudno ustalić czy wolą skarżącego jest zaskarżenie obydwu postanowień z dnia 9 sierpnia 2017 r. Rzeczą organu odwoławczego było zatem przede wszystkim dokładne ustalenie przedmiotu zaskarżenia. W ocenie Sądu brak było podstaw do przyjęcia, że zamiarem skarżącego było zaskarżenie jedynie postanowienia o uzupełnieniu, zwłaszcza, że skarżący wyraźnie odwołuje się do "wyjaśnień" organu. Mimo sygnalizowanych wątpliwości organ II instancji rozpoznał zażalenie w przedmiocie uzupełnienia postanowienia, pomijając zupełnie (przynajmniej nic innego nie wynika z akt sprawy) zażalenie wniesione na postanowienie w sprawie wyjaśnienia (które jest zaskarżalne). Zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro na jedno ze skarżonych postanowień organu I instancji przysługiwało zażalenie, a na drugie nie. Kwestia ciążącego w tym zakresie obowiązków spoczywających na organie była wielokrotnie oceniana w orzecznictwie. W przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Nie oznacza to jednak, że organ może pozostać bezczynny. Powinien bowiem udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza wówczas, gdy strona zwraca się z żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez ten organ. W niepublikowanym wyroku NSA w K. z dnia 23 kwietnia 1993 r. SA/Kr [...], trafnie przyjęto, że: "o tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska". Zaskarżone postanowienie narusza wskazane wyżej przepisy procesowe. Organ II instancji ponownie prowadząc postępowanie winien ustalić jaki był rzeczywisty zamiar skarżącego odnośnie zaskarżenia postanowień wydanych w dniu 9 sierpnia 2017 r., a więc czy przedmiotem zażalenia były obydwa rozstrzygnięcia, czy też jedno, a jeżeli tak to które i dopiero wtedy wydać odpowiednie rozstrzygnięcie. . Dlatego też koniecznym było uchylenie zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.