II SA/Kr 1393/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi I.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej skargę oddala. Decyzją z 23.07.2010 r., (znak:....) Starosta K. działając na podstawie, art. 4 pkt. 11, 12 i 13, art. 5, art. 11 ust. 1, 2 "a" i art. 12 ust. 1-4, 6-8, 13 i 14 , art. 28 ust.2 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121 z 2004 r.poz.1266 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą o ochronie) art.1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 115 z 2009r. póz. 967) - w związku z wszczęciem postępowania z urzędu w sprawie wyłączenia części gruntu z produkcji rolnej o pow. 0,0334 ha (w tym: 0,0334 ha Pslll) bez decyzji o której mowa w art. 11 ust.1 w/w ustawy, na działkach nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości K. , gmina L. , zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym postanowił: 1) Zezwolić właścicielowi J.S. i I.S. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0334 ha (w tym: 0,0334 ha Pslll) wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] w miejscowości K. , gmina L. -wyjaśniając, że decyzją Starosty K. (nr.....) z dnia 08.06.2005r. zezwolono na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o powierzchni 0,0500 ha (w tym: 0,0500 ha Pslll) przeznaczonego pod budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Następnie w wyniku inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego w ewidencji gruntów dokonano zmiany użytku rolnego PS III na użytek B o łącznej pow. 0,0834 ha zgodnie ze stanem faktycznie istniejącym na gruncie (decyzja Starosty K. nr ......z dnia 12.10.2009r.) 2) Ustalić właścicielowi należność za wyłączenie z produkcji rolnej części gruntu określonego w pkt. 1 decyzji, stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0334 ha (w tym: 0,0334 ha Pslll tj. nadwyżkę ponad 0,0500 ha powierzchni zajętej pod budynek mieszkalny jednorodzinny), w kwocie 9734, 43 zł., 3) Podwyższyć właścicielowi należność ustaloną w pkt. 2 niniejszej decyzji o 10 %, zgodnie z art. 28 ust.2 ustawy o ochronie , zatem kwota należności podwyższonej wynosi 10 707 zł 88 gr. 4) Zwolnić właściciela z obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu określonego w pkt. 1 decyzji, gdyż wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego z produkcji rolnej jest wyższa od kwoty należności z tytułu jego wyłączenia z produkcji rolnej ustalonej w pkt 3. 5) Ustalić właścicielowi opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu o pow. 0,0334 ha w klasie Pslll, w kwocie 1070 zł 79 gr., płatną przez okres 10 lat począwszy od 2011 do 2020 roku. Opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku. W decyzji pouczono, że w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji rolnej niniejszą decyzją obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę, o czym zbywający winien uprzedzić nabywcę. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1. Starosta K. decyzją z dnia 08.06.2005r. (nr .....) zezwolił ówczesnemu właścicielowi T.F. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0500 ha (w tym: 0,0500 ha Pslll) przeznaczonego pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W decyzji poinformowano wnioskodawcę, że Jeżeli w wyniku inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego okaże się, że powierzchnia gruntu faktycznie wyłączonego z użytkowania rolniczego jest większa niż określona w niniejszej decyzji, zostanie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie art.28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustalona stosowna należność za bezprawne wyłączenie gruntów z produkcji rolnef. Decyzja stała się ostateczna dnia 29.06.2005r. 2. Po zakończeniu procesu budowlanego I.S. i J.S. (obecni właściciele działki) przedłożyli operat pomiarowy nr [...] z dnia 06.11.2008r. sporządzony przez geodetę uprawnionego mgr inż. Z.P. , który stanowił podstawę do wydania decyzji nr [...] z dnia 12.10.2009r. o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów w zakresie obejmującym użytki gruntowe, na działkach nr [...] i nr_[...] w miejscowości K. w, gmina L. Decyzją tą dokonano zmiany użytku rolnego PS III o łącznej pow. 0,0834 ha na użytek B (tereny mieszkaniowe). Przepis art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie określa, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Stosownie do przywołanej wyżej definicji gruntu rolnego, wystarczającym dla określenia rodzaju użytku, jest ustalenie oznaczenia użytku w ewidencji gruntów. 3. Wg. wypisu z rejestru gruntów działki nr [...] i nr [...] były określone w operacie ewidencji gruntów użytkiem rolnym klasy PS III, zatem stanowiły grunty rolne w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych. Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas l, II, III, Ula, lllb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne -może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie, zaś wydanie takich decyzji, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie). 4. Art. 28. ust. 2 ustawy o ochronie nakłada na organ obowiązek wydania z urzędu decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji, w przypadku stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne zostały wyłączone bez decyzji. Lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i nr [...] była zgodna z wymogiem wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 18.03.2004r. wydaną przez Wójta Gminy L. Sankcją związaną z wyłączeniem gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne z produkcji bez wymaganego zezwolenia jest podwyższenie wysokości należności o 10%. Należność -jest to jednorazowa oplata z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Podwyższona należność - jako jednorazowa opłata z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, jest należnością w rozumieniu art. 4 pkt. 12 ustawy o ochronie, należy wobec tego stosować do niej przepisy dotyczące należności - łącznie z art. 12 ust. 6, zatem istnieje więc konieczność pomniejszenia należności o wartość wyłączonego gruntu z produkcji, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami. 5. Art. 2 ust. 4 ustawy o ochronie, stanowi, że w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji rolnej, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę. Zatem nabywca gruntu wstępuje w prawa i obowiązki zbywającego te grunty. Niniejsza decyzja jest kierowana do następcy prawnego poprzedniego właściciela. Zgodnie z zawartym aktem notarialnym nr [...] właścicielem działek nr [...] i nr [...] pół. w miejscowości K. są J.S. i I.S. W odwołaniu podniesiono, że organ administracyjny zezwolił na wyłączenie części gruntu rolnego pod zabudowę w związku z faktem iż skarżący wybudowali na tej nieruchomości budynek mieszkalny i w związku z tym część gruntu rolnego przestało mieć charakter rolniczy. Budynek mieszkalny został wybudowany po uzyskaniu wszelkich pozwoleń_prawno - budowlanych , ale fakt ten nie zmienił charakteru działek. Otóż budynek ten został postawiony w miejscu które od z górą 100 lat było zabudowane poprzednim budynkiem oznaczonym adresowo jako K. Budynek ten został rozebrany , a na jego miejscu powstała nowa zabudowa. Powierzchnia zabudowy obecnego budynku odpowiada obszarowi który zajmowała poprzednia budowla. W akcie notarialnym z [...] -1998 roku, przenoszącym własność na rzecz skarżących opisano nieruchomość jako zabudowaną starym budynkiem mieszkalnym nr [...] , z XIX wieku , drewnianym , przeznaczonym do generalnego remontu lub wyburzenia. Skarżący dysponują też wyrysem z mapy ewidencyjnej oraz wypisem z ewidencji gruntów. Obydwa dokumenty datowane są na [...] -09-1993. Dokumenty te potwierdzają iż stan faktyczny nieruchomości wyglądał w ten sposób że działki były zabudowane. Wyrys z mapy jest o tyle istotny że sytuuje budynek w terenie w konkretnym miejscu i można określić powierzchnię zabudowy. Dowody te jednoznacznie wskazują na fakt iż działki te nie były zarówno de iure jak i de facto wykorzystywane na cele rolnicze w części pod zabudową. Odwołanie to nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 21.09.2010 r., (znak:....) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. I. decyzją Starosty K. z dnia 8 czerwca 2005 roku, (znak....), zezwolono na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0500 ha (w tym: 0,0500 ha B/Ps III) wchodzącego w skład działek nr [...] o pow. 0,0700 ha i nr [...] o pow. 0,0100 ha, położonego w miejscowości K. w, gmina L. , z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. II. geodeta uprawniony Z.P. działając na zlecenie I.S. i J.S. współwłaścicieli nieruchomości stanowiących działek nr [...] i [...] złożył w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. sporządzoną przez siebie dokumentację tj. inwentaryzację powykonawczą budynku wraz z przestrzennym rozmieszczeniem elementów zagospodarowania dla działek nr [...] i [...] (zaklauzulowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej w K. dnia 6 listopada 2008 roku za numerem .....) wraz z wykazem zmian gruntowych na obu ww. działkach położonych w miejscowości K. Z przedmiotowego dokumentu wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż nastąpiła na działce [...] zmiana użytku z "B/Ps III" o pow. 0,07 ha" na "B" w zakresie 0,0722 ha, a na działce [...] nastąpiła zmiana użytku z "B/Ps III" o pow. 0,01 ha" na "B" w zakresie 0,0112 ha. Zmiana użytku z "B/Ps III" na "B" nastąpiła w stosunku do większego obszaru ww. działek niż wynikałoby to z ww. decyzji Starosty K. Albowiem nastąpiło w stosunku do całej powierzchni obu ww. działek tj. działki nr [...] i [...] obręb K. III. Na podstawie powyższego operatu Starosta K. dnia 12.10. 2009 roku wydał decyzję, (znak.....), orzekającą o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów dla obrębu K. , gmina L. zmiany użytku: w działce nr [...] o pow. 0,0722 ha, z użytków: "B/Ps III - 0,0722 ha", na użytek: "B - 0,0722 ha" oraz na działce nr [...] o pow. 0,0112 ha, z użytków: "B/Ps III - 0,0112 ha", na użytek: "B - 0,0112 ha"- zgodnie z ww. operatem pomiarowym. IV. okoliczności te spowodowały wszczęcie postępowania na podstawie art. 28 ustawy o ochronie i wydanie zaskarżonej decyzji której nie można przypisać niezgodności z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli I.S. i J.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i podnosząc te same okoliczności które podniesiono w odwołaniu. Dodatkowo podniesiono, że powierzchnia zabudowy obecnego budynku odpowiada obszarowi który zajmowała poprzednia budowla, co potwierdza decyzja Wójta Gminy L. o warunkach zabudowy wydana w 18.03.2004. W charakterystyce inwestycji czytamy że przedmiotowa działka nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i stanowi ona teren mieszkaniowy. Tak więc argument SKO zaprezentowany in fine uzasadnienia (iż w razie wyłączenia terenu z produkcji rolnej bez decyzji taką decyzję wydaje się z urzędu) jest nietrafny gdyż w warunkach zabudowy wyraźnie napisano iż przedmiotowa działka nie wymaga zgody na wyłączenie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodatkowo podnosząc, że Wójt Gminy nie jest organem uprawnionym do decydowania o wyłączeniu gruntu stanowiącego użytki rolne z produkcji rolnej bo sprawy te należą do wyłącznej kompetencji Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 póz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.o.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. "c"). Przedmiotem kontroli Sądu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. wydaną na podstawie art. 4 pkt. 11,12 i 13, art. 5, art. 11 ust. 1, 2 a i art. 12 ust. 1-4, 6-8,13 i 14, art. 12 a, art. 28 ust.2 ustawy o ochronie. W sprawie na podstawie dokumentów, orzekające organy ustaliły, że po zakończeniu procesu budowlanego geodeta uprawniony Z.P. działając na zlecenie I.S. i J.S. współwłaścicieli nieruchomości sporządzoną przez siebie dokumentację tj. inwentaryzację powykonawczą budynku wraz z przestrzennym rozmieszczeniem elementów zagospodarowania dla działek nr [...] i [...] i ten operat pomiarowy stał się podstawą do wydania decyzji z dnia 12.10. 2009 roku (znak.....), orzekającej o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów dla obrębu K. , gmina L. zmiany użytku: w działce hr_[...] o pow. 0,0722 ha, z użytków: "B/Ps III - 0,0722 ha", na użytek: "B - 0,0722 ha" oraz na działce nr [...] o pow. 0,0112 ha, z użytków: "B/Ps III - 0,0112 ha", na użytek: "B - 0,0112 ha"- zgodnie z ww. operatem pomiarowym. Decyzja o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów pozostaje w obrocie prawnym do chwili obecnej i ona też spowodowała wszczęcie postępowania w sprawie niniejszej. To skarżący przedłożyli operat pomiarowy wykonany na ich zlecenie a który stał się podstawą do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Obecnie ten operat, którego prawidłowości nie kwestionowali w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 12.10.2009 r., wprowadzającą zmiany w operacie ewidencyjnym chcą zakwestionować. Z oświadczenia skarżących y złożonego na rozprawie przed Sądem w 14.04.2011 r., wynika, że decyzja Starosty K. z dnia 12.10.2009 r., orzekająca o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów zmiany użytków obowiązuje do dnia dzisiejszego. Skoro zmiany zostały wprowadzone do ewidencji i stwierdzono, że wyłączono z produkcji rolnej grunty obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania o którym mowa w art. 28 ustawy o ochronie. Nie może więc być mowy o naruszeniu przez organy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie. W sprawie wyjaśniono okoliczności faktyczne konieczne do rozstrzygnięcia sprawy a ustaleń tych dokonano na podstawie dokumentów. Nie można zaakceptować stanowiska, że ten sam dokument jest w jednym postępowaniu ( wprowadzenie zmian w operacie ewidencji) akceptowany przez strony a w innym (ustalającym należność za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu ) przez nią kwestionowany. Oceny legalności zaskarżonej decyzji nie może zmienić fakt podniesiony w skardze, że w decyzji Wójta Gminy L. o warunkach zabudowy z dnia 18.03.2004 r, wskazano, że działka dla której ustalono warunki zabudowy nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i stanowi ona teren mieszkaniowy. Po pierwsze wypowiedź ta nie pochodzi z rozstrzygnięcia decyzji tylko z oceny Wójta zwierającej charakterystykę nieruchomości, po drugie Wójt nie jest właściwym organem uprawnionym do decydowania o wyłączeniu gruntu stanowiącego użytki rolne z produkcji rolnej i wreszcie po trzecie to Starosta Krakowski decyzją z dnia 08.06.2005r. zezwolił ówczesnemu właścicielowi T.F. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0500 ha (w tym: 0,0500 ha Pslll) przeznaczonego pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola sądowa nie stwierdziła aby zaskarżona decyzja czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo na podstawie art. 151 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.