II SA/Kr 1394/21

Dnia 2 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2022 roku sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty [....] od decyzji nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2021 roku, znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki w Krakowie decyzją z dnia 30 listopada 2020r., znak: ROIK [...], na podst. art. 51 ust. 1 pkt 1 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020r., póz. 1333 z późn. zm., dalej: "Prbud"), nakazał "inwestorowi ogrodzenia od strony ul. [...] na dz. [...] obr. [...] przy ul. [...], [...] tj.: Wspólnota [....] rozbiórkę ogrodzenia od strony ul. [...] na dz. [...] obr. [...] przy ul. [...], [...] (oznaczonego poniżej na RYS. l jako ABCDEFG), wybudowanego niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszowska - Krzywdy" (zatwierdzonego uchwalą nr XXXIII/412/11 z dnia 7 grudnia 201 Ir. Rady Miasta Krakowa), stanowiącego samowolę budowlaną. " Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty [....] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr [...] z dnia 26.11.2021r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 Kpa i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 Prbud, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że kontrolując prawidłowość stanowiska wyrażonego przez organ I instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń tego organu w zakresie czasu realizacji ogrodzenia jak i jego niezgodności jego budowy z zapisami obowiązującego miejscowego planu. Ponadto w przypadku rozebrania istniejącego uprzednio ogrodzenia o konstrukcji i budowie jak na odcinku GH od strony działek [...], [...] i budowa w jego miejsce na odcinku oznaczonym jako HIJKLMN nowego systemowego, nie daje podstaw do uznania tych robót jako przebudowy istniejącego ogrodzenia, tylko jako budowa nowego ogrodzenia. Mając na uwadze, że odcinek ogrodzenia oznaczony ABCDEF jak i odcinek ogrodzenia oznaczony HIJKLMN zostały wykonane po wejściu w życie MPZP Płaszowska - Krzywdy, ich realizacja była niezgodna z jego zapisami. Wobec powyższego, organ I instancji nieprawidłowo wydał decyzje o rozbiórce ogrodzenia, ograniczając jedynie nakaz rozbiórki do odcinka ogrodzenia oznaczonego na rysunku zawartym w zaskarżonej decyzji jako ABCDEFG. Organ I instancji nie dokonując kwalifikacji robót budowlanych związanych z realizacją ogrodzenia na odcinku HIJKLMN, wydał decyzję jedynie o rozbiórce części ogrodzenia, co stanowi nieprawidłowe oznaczenie zakresu obowiązku rozbiórki i dopasowania go w adekwatny sposób do przedmiotu samowoli budowlanej. Rozebranie tylko części ogrodzenia nie pozwoli na doprowadzenie do zgodności z MPZP całości ogrodzenia, które nie odpowiada w całości przepisom w nim zawartym. Wobec powyższego zachodzą okoliczności wskazujące, że w celu osiągnięcia stanu zgodności z prawem koniecznym może być fizyczne wyeliminowanie z przestrzeni ogrodzenia w całym zakresie obejmującym odcinki ABCDEF oraz HIJKLMN, zrealizowane po wejściu w życie MPZP. Organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy prawidłowo zakwalifikować roboty budowlane polegające na budowie tak odcinka ogrodzenia oznaczonego jako ABCDEFG jak i HIJKLMN i w tym przedmiocie określić prawidłowo zakres ogrodzenia objęty nakazem rozbiórki. Jednocześnie organ I instancji winien wskazać podstawy odstąpienia w przedmiotowej sprawie od wstrzymania inwestorowi robót budowlanych związanych budową ogrodzenia wraz z prawnym tego uzasadnieniem. Przyjęte podstawy prawne winny mieć odzwierciedlenie w treści przyszłego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie na uchwałę z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16 w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Tak więc, z uwagi na powyższe, nie jest uprawniony zarzut naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji tylko z uwagi na zastosowaną podstawę prawną, gdyż okoliczności sprawy wskazują na istnienie przesłanek orzekania na ich podstawie, w tym istnienie naruszenia uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak w związku z koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla przyjęcia właściwego trybu postępowania i jej rozstrzygnięcia oraz prawidłowego wskazania zakresu przedmiotu objętego nakazem ewentualnej rozbiórki, MWINB w K. mając na względzie art. 15 Kpa zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, zobligowany był do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Wspólnota [....] zarzucając naruszenie: - art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. decyzji, której przepis ten nie przewiduje, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji, gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez ujęcie w zaskarżonej decyzji wiążących dla organu I instancji wytycznych co do dalszego postępowania i wskazanie rozstrzygnięcia, jakie ma zostać wydane w sprawie, w których organ II instancji przewiduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego mimo braku podstaw do ich stosowania. W uzasadnieniu podkreślono, iż organ II instancji w swojej decyzji nie zarzucił organowi I instancji jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania. Ponadto, nie pozostał już żaden konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Organ II instancji przesądził już, jakie powinno zapaść rozstrzygnięcie – w jego ocenie nakaz rozbiórki jest zasadniczo prawidłowy, jednak powinien dotyczyć jeszcze dodatkowo innego fragmentu ogrodzenia. Do ustalenia tej okoliczności nie potrzeba żadnego dalszego postępowania dowodowego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sprzeciw podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja kasatoryjna narusza art. 138 § 2 kpa, wobec czego sprzeciw skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nadto zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis jest podstawą dla wydania skarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 kpa wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie podane przez skarżony organ odwoławczy okoliczności jako przyczyny uchylenia decyzji, nie są prawidłowe, stąd naruszono art. 138 § 2 kpa poprzez brak wskazania istotnych i uzasadnionych podstaw do uchylenia decyzji I instancji. W zasadzie z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie sposób uznać dlaczego Organ II instancji przyjął, że w sprawie wystąpiła konieczność wyjaśnienia przez Organ I instancji takiego zakresu sprawy w stopniu, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkowało wydaniem decyzji o uchyleniu decyzji, w szczególności ze względu na konieczność objęcia nakazem rozbiórki większej części ogrodzenia. Skarżona decyzja z jednej zatem strony wskazuje na konieczność wyjaśnienia przez Organ I instancji wskazanego zakresu sprawy co do pozostałej części ogrodzenia, z drugiej przesądza, iż w świetle art. 51 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego należy wydać nakaz rozbiórki, w większym zakresie. Z istoty sprawy dotyczącej legalności ogrodzenia od strony ul. [...] na dz. [...] obr. [...] przy ul. [...], [...], tj. czy stanowi ono samowolę budowlaną, a zwłaszcza wskazywanych szeroko przez organ odwoławczy przepisów budowlanych, w tym analizy zgodności spornej inwestycji z zapisami planu miejscowego, wynika, iż brak było zatem jakichkolwiek istotnych przeszkód żeby orzec merytorycznie. Materiał dowodowy odnośnie przedmiotu sprawy można uznać generalnie za kompletny, a zatem jakiekolwiek ewentualne braki w postępowaniu dowodowym organ odwoławczy może ewentualnie samodzielnie uzupełnić, bądź w ramach art. 136 kpa zlecić je organowi I instancji, by merytorycznie ocenić czy orzeczenie nakazu rozbiórki spornego obiektu, było uzasadnione. Zatem obecnie powołane w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej okoliczności nie uzasadniają uchylenia decyzji organu I instancji z powołaniem na 138 § 2 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.