II SA/Kr 1396/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2011 r. sprawy ze skargi H.G. i J.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących H.G. i J.G. kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2010 r. Wójt Gminy L. , na podstawie art. 123 kpa, po rozpatrzeniu wniosku przesłanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. pismo znak: [....] z dnia 18 listopada 2009r. umorzył postępowanie w sprawie uregulowania stosunków wodnych na gruncie. W uzasadnieniu organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. pismem z dnia [....] listopada 2009 r. poinformował Wójta Gminy L. , że prace ziemne wykonane na działce nr [....] w S. przyczyniły się do zmian stosunków wodnych na gruncie. Po przeprowadzeniu postępowania organ uznał, że wykonane przez państwa B. prace ziemne (usypanie nasypu) nie wpłynęły na stosunki wodne na gruncie. Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli H.G. i J.G. . Podnieśli, że domagali się interwencji organu nie w związku ze zmianą wody na gruncie, a zniekształceniem terenu poprzez wykonanie nasypu ziemi, usunięciem granicznika i zasypaniem granicy. Postanowieniem z dnia 13 września 2010 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowienie organu I instancji jest wadliwe pod względem proceduralnym i materialnym. Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, zgodnie z art. 105 kpa, następuje w drodze decyzji, nie zaś postanowienia. Nadto organ umorzył postępowanie z uwagi na fakt, że woda nie zalewa posesji Państwa G. , podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku ustalenia przez organ, iż nie zachodzą przesłanki z art. 29 ust. 1 ustawy prawo wodne, organ winien wydać decyzję o odmowie przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom, w sprawach skomplikowanych zasięgając opinii biegłego. Organ odwoławczy zarzucił również, iż nie wiadomo, czy postępowanie toczy się z urzędu, czy też na wniosek - a jeżeli tak, to czyj. W aktach sprawy brak jest pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na które powołano się w postanowieniu, co uniemożliwia dokonanie ustalenia jakiego problemu w istocie wniosek ten dotyczył. Z zażalenia wynika, iż wnioskodawcy zwracają się o ustalenie prawidłowości przebiegu granic nieruchomości. Nie jest więc jasne z jakiego powodu wszczęto postępowanie dotyczące zmiany stosunków wodnych na gruncie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli H.G. i J.G. , wskazując, że domagają się usunięcia nasypu ziemi na granicy działek i doprowadzenie do stanu pierwotnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). W niniejszej sprawie rzeczą Sądu było dokonanie oceny, czy zaskarżone postanowienie kasacyjne organu odwoławczego zostało wydane zgodnie z art.138 § 2 kpa. W myśl tego pierwszego przepisu, znajdującego na podstawie art.144 kpa zastosowanie również do zażaleń, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie postępowania w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji występuje również wtedy, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Zasadniczym powodem wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego była konstatacja organu odwoławczego, że umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, zgodnie z art. 105 kpa, następuje w drodze decyzji, nie zaś postanowienia. Stanowisko to jest oczywiste. Stwierdzić jednakże pozostaje, że forma zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może mieć zasadniczego znaczenia dla podjęcia kwestionowanego skargą orzeczenia kasacyjnego, gdyż postanowienie organu I instancji spełnia konstytutywne elementy decyzji administracyjnej. Jak się bowiem powszechnie przyjmuje w orzecznictwie nawet "pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" (wyr. NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169). Akceptując w pełni powyższy pogląd samo nazwanie rozstrzygnięcia "postanowieniem" nie może samo z siebie przesądzać o konieczności jego uchylenia. Środkiem zaskarżenia przysługującym od decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, jak i w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji (np. decyzji umarzającej postępowanie) jest odwołanie. Dla prawa wniesienia odwołania nie ma znaczenia merytoryczny czy niemerytoryczny charakter decyzji ( Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej. Komentarz). Nie może mieć również istotnego znaczenia, że wniesiony przez H.G. i J.G. środek zaskarżenia nazwany został zażaleniem (zgodnie z pouczeniem organu I instancji). Konieczność wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego organ odwoławczy uzasadnił również tym, że dokonując ustalenia, że nie zachodzą przesłanki z art. 29 ust. 1 ustawy prawo wodne, organ winien wydać decyzję o odmowie przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom, a nie decyzję o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy zarzucił również, że nie wiadomo, czy postępowanie toczy się z urzędu, czy też na wniosek - a jeżeli tak, to czyj, twierdząc, że w aktach sprawy brak jest pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na które powołano się w postanowieniu, co uniemożliwia dokonanie ustalenia jakiego problemu w istocie wniosek ten dotyczył. Oceniając zasadność tych twierdzeń, na wstępie podkreślić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego dokonywana jest w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach z postępowania prowadzonego przez organy administracji (art.133 § 1 p.p.s.a.). Dlatego też zauważyć należy, że pierwszym dokumentem znajdującym się w przedłożonych aktach administracyjnych jest pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [....] .11.2009 r. (na które powołano się w postanowieniu Wójta Gminy L. o umorzeniu postępowania), skierowane do H.G. i J.G. , a przesłane również Wójtowi Gminy L. , zawierające informację, że organ nadzoru budowlanego stwierdził na działce nr [....] w S. wykonanie przez S.B. prac ziemnych, które wiążą się bezpośrednio ze zmianą stosunków wodnych na gruncie. W piśmie tym PINB w W. podał, że przekazuje je do załatwienia zgodnie z kompetencjami Wójtowi Gminy L. Nie wiadomo więc dlaczego organ odwoławczy stwierdził, że w aktach brak jest tego pisma. Stwierdzić natomiast pozostaje, że wbrew treści przepisu art.65 § 1 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. , uznając się niewłaściwym w sprawie naruszenia stosunków wodnych, nie przekazał organowi właściwemu samego podania strony, a przekazanie sprawy do organu właściwego nie nastąpiło w drodze postanowienia (na które przysługiwałoby zażalenie). Zauważyć również należy, że Wójt Gminy L. pismem PINB w W. z dnia [....] 11.2009 r. nie był związany. Nawet gdyby przekazanie sprawy nastąpiło w odpowiedniej formie, to w myśl ogólnej zasady, organ administracji publicznej, któremu przekazano podanie, nie jest związany wskazaniem co do właściwości zawartym w postanowieniu o przekazaniu i uznając, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy, zwrócić podanie organowi, który je przekazał, co powoduje powstanie sporu o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 kpa albo przekazać podanie w drodze postanowienia innemu organowi administracji publicznej, który uzna za właściwy do rozpoznania sprawy (por. M. Jaśkowska. Komentarz do kpa). Nadto zauważyć należy, że z treści załącznika do skargi (k.16) wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. prowadził postępowanie w sprawie budowy drogi dojazdowej na nieruchomości S.B. . Wójt Gminy L. , po dokonaniu oględzin w dniu [....] .12.2009 r., wszczął jednakże postępowanie w sprawie uregulowania stosunków wodnych na gruncie, podając w zawiadomieniu (k.44), że wszczął je na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. zawarty w piśmie z dnia [....] .2009 r. Na marginesie zaznaczyć należy, że stanowisko to było błędne, gdyż pismo to nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania. Analiza postanowienia organu I instancji wskazuje jednakże, że Wójt Gminy L. nie traktował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. jako strony postępowania – wnioskodawcy, skoro nie doręczył temu organowi swojego rozstrzygnięcia. Powyższe przemawia za tym, że postępowanie prowadził z urzędu. Dlatego też pogląd organu odwoławczego, że w rozpatrywanej sprawie winna być wydana decyzja odmowna, jest niezasadny. Stanowisko to jest bowiem prawidłowe tylko w sytuacji, gdy wnioskodawca sformułuje we wniosku odpowiednie żądanie. Dopiero w takiej sytuacji stwierdzenie braku przesłanek do uwzględnienia wniosku nie może skutkować umorzeniem postępowania, a wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty. W sprawie zainicjowanej pismem PINB z dnia [....] .11.2009 r. żadna ze stron postępowania nie sformułowania żadnych żądań związanych z naruszeniem stosunków wodnych. Dlatego też wydanie decyzji o odmowie przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom byłoby nieprawidłowe. Jeżeli organ właściwy w sprawie naruszenia stosunków wodnych, prowadząc postępowanie z urzędu, stwierdzi, że nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie winien właśnie umorzyć postępowanie. Dlatego też uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wadliwe. Stosownie do treści art.145 § 1.p.p.s.a. pkt 1 lit. a i lit.c Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe wskazuje, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art.138 § 2 kpa w zw. z art.144 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.