II SA/Kr 1396/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Ewa Rynczak (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 19 stycznia 2012 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy L. na podstawie art. 155 kpa, odmówił wydania decyzji zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. dotyczącą nakazu wykonania rowu odwadniającego wzdłuż południowej granicy działki nr [...] w R. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania wskazując, że decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wójt Gminy L. zmienił w/w decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r., jednakże wskutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem ponownie rozpoznając sprawę organ l instancji powiadomił wszystkie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zwrócił się o wyrażenie opinii co do proponowanej przez T.F. zmiany. Jednakże pismami z dnia 23 marca i 4 kwietnia 2012 r. K.R. i J.K. nie wyrazili zgody na zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Odwołanie złożył T.F. , zarzucając, że organ l instancji ograniczył się tylko do stwierdzenia w przedmiocie braku zgody stron postępowania na zmianę decyzji, natomiast pominął wskazania zawarte w decyzji Kolegium, że winien zastosować się do normy art. 29 Prawa wodnego. Odwołujący podnosi, że zaskarżona decyzja wydana została z licznymi naruszeniami prawa, gdyż do tej pory nie ustalono, czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 29 Prawa wodnego uzasadniające wydanie nakazu przywrócenia poprzednich stosunków wodnych na gruncie. Do takich ustaleń natomiast konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia, czy i w jakim zakresie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji określonej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Zastrzeżenia odwołującego budzi również przyznanie przymiotu strony K.R. i J.K. bowiem ich grunty znajdują się w takiej odległości od działki nr [...] , że nie mogą być uznane za sąsiednie. Tym samym zarzucono naruszenie art. 7 kpa i art. 28 kpa. Decyzją z dnia [...] lipca 2012r, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 155 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję organu l instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją nr [...] wydaną dnia [...] sierpnia 2008 r. przez Wójta Gminy L. w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne, nakazano właścicielowi działki nr [...] w R. , T.F. , wykonanie określonych w tej decyzji urządzeń zapobiegających szkodom. Następnie wnioskiem z dnia 24 października 2011 r. T.F. wystąpił do organu l instancji o zmianę w/w decyzji. Decyzją nr [...] wydaną dnia [...] listopada 2011 r. Wójt Gminy L. orzekł o zmianie własnej pierwotnej decyzji nr [...] wydanej dnia 4 sierpnia 2008 r. Od decyzji tej zostało złożone odwołanie K.R. i J.K. , które zostało rozpatrzone przez tut. Kolegium decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., uchylającą zaskarżoną decyzję organu l instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w szczególności stwierdziło, że decyzja zmieniająca wydana została bez zgody wszystkich stron postępowaniav Jednoznacznie Kolegium wypowiedziało się, że nie można odmówić statusu strony K.R. i J.K. w postępowaniu objętym dyspozycją normy art. 29 Prawa wodnego. Stąd też Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ l instancji winien prawidłowo zawiadomić wszystkie strony postępowania, zastosować się do dyspozycji normy art. 29 Prawa wodnego oraz zmieniając decyzję ostateczną z dnia 4 sierpnia 2008 r. należy, zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 155 kpa, uzyskać zgodę wszystkich stron postępowania, tj. K.R. J.K. i T.F. . . Zawiadomieniem z dnia 22 marca 2012 r. organ l instancji powiadomił w/w strony postępowania wskazane w decyzji Kolegium o postępowaniu w przedmiocie zmiany w trybie art. 155 kpa ostatecznej decyzji z dnia 4 sierpnia 2008 r. nr [...] .Zwrócono się też o wyrażenie opinii na piśmie w sprawie proponowanej zmiany. Pismem z dnia 23 marca 2012 r. K.R. nie wyraziła zgody na zmianę w/w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] oraz podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko. Z kolei J.K. pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r. wyraził stanowisko, że zmiana decyzji jest bezzasadna i żądał utrzymania poprzedniej decyzji z możliwością zarurowania rowu. W wyniku powyższego postępowania, wydana została zaskarżona decyzja. Następnie Kolegium wyjaśniło, że warunkiem koniecznym do zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kpa jest zgoda stron postępowania, która nie może być wyrażona w sposób dorozumiany lub domniemany, lecz winna być wyrażona wyraźnie i jednoznacznie. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2000 r. (sygn. IV SA 890/98), przez zgodę strony w rozumieniu przepisu art. 155 kpa, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, uznaje się zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 kpa. Odrębnej i wyraźnej zgody wszystkich stron na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nie może przy tym zastąpić zgoda stron wyrażona w postępowaniu pierwotnym, zakończonym decyzją ostateczną, podlegająca weryfikacji w trybie art. 155 kpa. Podobnie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 367/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził (teza 4): "Strona wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji o warunkach zabudowy to w istocie jest równoznaczne ze zgodą na zmianę tej decyzji. Jednak przez zgody strony, o której mowa w art. 155 k.p.a., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej rozumieć trzeba nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 k.p.a". Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że osoby uznane za strony postępowania przez tut. Kolegium, tj. K.R. i J.K. , bezspornie nie wyraziły zgody na proponowaną zmianę decyzji ostatecznej Wójta Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Brak zgody został wyrażony na piśmie i nie budzi wątpliwości. Natomiast w kwestii tego, czy słusznie w/w osobom przyznany został status stron postępowania Kolegium podkreśla, że kwestia ta została oceniona i przesądzona w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2012 r. sygn.. [...] gdzie Kolegium jednoznacznie stwierdziło, że skład orzekający krytycznie ocenia ustalenie stron postępowania w pierwotnej ostatecznej decyzji organu l instancji (tj. decyzji z dnia 4 sierpnia 2008 r.), gdyż nie można było odmówić przymiotu strony K.R. i J.K. w postępowaniu objętym dyspozycją normy art. 29 Prawa wodnego. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że działając w trybie art. 155 kpa organ l instancji winien uzyskać zgodę wszystkich stron postępowania, tzn. K.R. J.K. i T.F. ,. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne i mające na celu wydanie decyzji, której merytoryczną podstawę stanowiłby właśnie w/w przepis, gdyż takie było już przeprowadzone i zostało zakończone ostateczną decyzją organu l instancji z dnia 4 sierpnia 2008 r. Stąd Kolegium działając w trybie art. 155 kpa nie dokonuje ponownej weryfikacji prawidłowości ustaleń i rozstrzygnięcia objętych decyzją ostateczną Wójta Gminy L. i z dnia 4 sierpnia 2008 r., gdyż tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 155 kpa nie jest kolejnym etapem postępowania odwoławczego. Natomiast wskazania zawarte w decyzji Kolegium z dnia 19 stycznia 2012 r. dotyczące normy art. 29 Prawa wodnego, odnosiły się do ustaleń w przedmiocie stron postępowania. - Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył T.F. zarzucając, że nie jest zasadne stanowisko Kolegium, iż zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy wyrażą na to zgodę wszystkie osoby mające przymiot strony postępowania, w którym wydana została decyzja. Skarżący podnosi, że zmiana wykonania odwodnienia jest kwestią wynikającą z zasad wiedzy technicznej, której strony nie posiadają, a uzasadniona zmiana sposobu odwodnienia w niczym nie narusza ich praw. Tak więc rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji w ocenie Skarżącego narusza art. 155 kpa. Nadto zarzucono, że Kolegium pominęło fakt niewykonania przez organ l instancji wskazań zawartych w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., bowiem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ ograniczył się wyłącznie do zawiadomienia stron z zapytaniem, czy wyrażają zgodę na zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., bez wskazania, że zmiana decyzji nie stoi w sprzeczności z interesem społecznym i słusznym interesem wszystkich stron. Wobec tego zarzucono w skardze naruszenie art. 7 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r. Nr 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej .nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest uzasadniona, ale z innych przyczyn niż w niej wskazano. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu l instancji uznał, że decyzje te naruszają przepis art. 155 k.pa. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 155 k.p.a. Stosownie do tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgoda strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z przeprowadzonego postępowania administracyjnego wynika, że decyzją podlegającą , na wniosek T.F. , jest ostateczna decyzja Wójta Gminy L. z dnia 4.08.2008 r. nr [...] w której nakazano właścicielowi działki nr [...] w R. , T.F. , wykonanie określonych w tej decyzji urządzeń zapobiegających szkodom. Stronami tego postępowania nie byli K.R. i J.K. , a zatem nie mogli oni skutecznie nie wyrazić zgody na zmianę wyżej wymienionej decyzji z dnia 4.08.2008 r. Organy administracji publicznej prowadząc obecnie postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie uznały K.R. i J.K. za nowe strony postępowania i odmówiły zmiany decyzji ze względu na brak ich zgody na zmianę tej decyzji. A więc tak naprawdę organy prowadziły nowe postępowanie administracyjne z udziałem innych stron niż postępowanie administracyjne zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 4.08.2008 r. W tych okolicznościach sprawy przepis art. 155 k.p.a. nie dawał podstaw prawnych do wydania zaskarżonej decyzji, dlatego też decyzje organów obu instancji należało wyeliminować obrotu prawnego, gdyż naruszają one prawo. Przepis art. 16 k.p.a. ustanawia ogólna zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i organ prowadząc postępowanie o zmianę decyzji nie może dokonywać weryfikacji decyzji ostatecznej czy też ustalać inny krąg stron postępowania. Strona, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji może ją wzruszyć w trybie wznowienia postępowania określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tut. Sąd uchylił również decyzję SKO w K. z dnia [...].01.2012r . nr [...] , ponieważ decyzja ta narusza przepis art. 155 k.p.a. gdyż w postępowaniu tym brali udział K.R. i J.K., mimo, że nie byli stronami postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 4.08.2008 r. Sąd tę decyzję również uchylił, gdyż stosownie do art.134§1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Skoro zatem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak też decyzję organu l instancji a także decyzję SKO [...]01..2012r. nr [...] , to organ SKO w K. przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wziąć pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l i pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), w myśl którego Sąd w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 7