II SA/Kr 14/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skargi K.G., A.Z. i S.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej K.G. kwotę 257 / dwieście pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [....] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał K.G. oraz A.Z. i S.Z. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego - budynku murowanego dwukondygnacyjnego (parter oraz poddasze) o wymiarach w rzucie 5,0 m x 14,0 m posadowionego na działce nr ........w M. przy ul........., budowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji podał, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte z wniosku D.K.. i S.K. Przed wydaniem wymienionej wyżej decyzji z dnia [....] postanowieniem z dnia [....] . organ l instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce nr ...... w............. Zażalenie na w/w postanowienie wniosła K.G. i A.Z. . Po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego ........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z [....] uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że organ l instancji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego oraz zastosował niewłaściwą podstawę prawną. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności w oparciu o protokoły z oględzin przeprowadzonych w dniu [....] i [....] , organ l instancji ustalił, że K.G. zgłosiła zamiar budowy parterowego budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr .......obr. .... w M. Również A.Z. zgłosiła zamiar budowy takiego obiektu budowlanego na tejże działce. Zgodnie z załączoną do w/w zgłoszeń uproszczoną dokumentacją techniczną powyższe obiekty miały zostać zrealizowane jako oddzielne budynki graniczące się ze sobą ścianą szczytową. W wyniku przeprowadzonych robót budowlanych przez obydwóch inwestorów powstał jeden budynek o wymiarach 5,0 m x 14,0 m, na co wskazują wspólne ściany podłużne oraz jeden wspólny dach. Dodatkowo organ l instancji stwierdził, że zostały wykonane ściany kolankowe na wys. ok. 1 metra, dwie jaskółki w połaci dachowej od strony zachodniej, płyty balkonowe w ścianach szczytowych wraz z barierkami oraz schody zewnętrzne prowadzące na poddasze. Organ l instancji [....] na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 48 ust. 2 wydał postanowienie, w którym nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie 30 (trzydziestu) dni od daty doręczenia postanowienia następujących dokumentów: zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta D. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z nie wywiązaniem się przez inwestorów z obowiązku dostarczenia dokumentów, stosownie do art. 48 ust. 4, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego organ nadzoru budowlanego decyzją z [....] nakazał K.G. i A.Z. wykonanie rozbiórki przedmiotowego budynku. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły: A.Z. i K.G. .Organ II instancji w wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu decyzji z [....] . organ II instancji podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji i uznał przyjęty tryb postępowania za prawidłowy. Natomiast organ odwoławczy wskazał, iż w ponownym postępowaniu organ l instancji winien jednoznacznie wyjaśnić status przedmiotowej działki - wobec braku zapisu o "działkach siedliskowych" w planie zagospodarowania przestrzennego miasta M. , oraz ustalić prawidłowo listę stron postępowania i inwestorów a także umożliwić stronom uczestniczenie w postępowaniu na zasadach określonych w art. 8 - 11 kpa. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ l instancji ustalił listę stron w oparciu o: mapę sytuacyjno wysokościową (karta nr .... część 1 akt), wypis uproszczony z rejestru gruntów (karta nr ..... część ..... akt), postanowienie Sądu Rejonowego w M. z [....] o stwierdzeniu nabycia spadku po E.O. Organ l instancji ponadto wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestorem przedmiotowego obiektu jest również S.Z. , (karta nr ..... część .... akt i karta nr ..... część .... akt). Od powyższej decyzji z dnia [....] orzekającej rozbiórkę odwołanie o identycznej treści wnieśli. A.Z. , S.Z. oraz K.G. zarzucając organowi l instancji, że budowa budynku gospodarczego jest prowadzona "z nieistotnymi odstępstwami (w rozumieniu przepisów ustawy prawa budowlanego obowiązujących na dzień przyjęcia zgłoszenia i realizacji budowy) nie odbiega od przedłożonych szkiców... ". Skarżący zarzucili, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek osób nie będących stronami, gdyż budowany obiekt "jest usytuowany w takiej odległości od ich posesji, że nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania ", szeroko uzasadniając konieczność umorzenia postępowania "wszczętego bezprawnie" oraz zaznaczając, że zamierzają "wnieść stosowną skargę o odszkodowanie" z tego powodu. W odwołaniu wniesiono również o uchylenie postanowienia z [....] uznając brak pouczenia o możliwości jego zaskarżenia, jako dowód "braku kompetencji organu". Zauważono, że termin na wykonanie obowiązku określony w tym postanowieniu był zbyt krótki i przez to niewykonalny. ........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [....] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 kpa w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.) uchylił skarżoną decyzję w części dotyczącej zastosowanej podstawy prawnej i w to miejsce orzekł: na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa, w pozostałym zakresie utrzymując skarżoną decyzję w mocy. ........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w uzasadnieniu decyzji podał, że podziela ustalenia organu l instancji leżące u podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Z uwagi jednak na fakt, iż zastosowana przez organ l instancji podstawa prawna w zaskarżonej decyzji była niepełna, decyzja ta wymagała zreformowania. Dlatego też organ odwoławczy uzupełnił podstawę prawną zaskarżonej decyzji o przepisy kompetencyjne. Organ odwoławczy uznał również, że podjęte rozstrzygnięcie wymaga szerszego i innego uzasadnienia. Organ l instancji dokonał prawidłowego wyboru trybu postępowania orzekając w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż zgłoszenia dokonane w Starostwie Powiatowym przez K.G. i A.Z. na budowę dwóch budynków gospodarczych na działce siedliskowej należy uznać za nieskuteczne. Pojęcie "działka siedliskowa" nie jest zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane pomimo, że występuje w art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Tak jak pojęcie użytków rolnych ma charakter formalny (co oznacza, że grunt jest wtedy użytkiem rolnym, gdy jako taki figuruje w ewidencji gruntów), tak i działka siedliskowa winna być zdefiniowana w uchwale zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego danej miejscowości, l tak z zabudową siedliskową zdefiniowaną w ten sposób mamy do czynienia wtedy, gdy gospodarstwo rolne związane z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Jak wynika z materiału dowodowego, działka nr .......w M. nie może być uznana za siedliskową, gdyż w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w M. nr .......z [....] . brak takiej definicji, co oznacza brak takich działek na terenie miasta M. Zatem działka nr .......w M. nie jest działką siedliskową, co oznacza, że w stosunku do budowy obiektów gospodarczych na takiej działce nie ma zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Tym samym na wybudowanie zarówno zgłoszonych obiektów jak i obiektu powstałego było potrzebne pozwolenia na budowę. Wobec braku takiego pozwolenia zastosowany tryb postępowania, tzn. tryb art. 48 ustawy Prawo budowlane należy uznać za prawidłowy. Oceniając postępowanie zakończone skarżoną decyzją organ odwoławczy zauważył, że organ ł instancji wszczął postępowanie na wniosek właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Organ odwoławczy był zdania, że samowola budowlana nosi znamiona szczególnej szkodliwości społecznej i w postępowaniu w sprawie samowoli stronami winni być wszyscy właściciele nieruchomości sąsiednich znajdujących się w tzw. obszarze oddziaływania. Jednak obszar oddziaływania w tym przypadku należy rozumieć jako teren, w stosunku do którego mogą zapaść decyzje tak kształtujące stosunki na sąsiedniej nieruchomości i sposób korzystania z niej, iż będzie to miało wpływ na interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Organ II instancji stwierdził zatem, odpowiadając też na zarzut zawarty w odwołaniu, że organ l instancji prawidłowo uwzględnił interes prawny właścicieli wszystkich działek sąsiednich, gdyż dokonana samowola i sposób jej wykonania wykreowała nowy sposób korzystania z nieruchomości w tym rejonie. Postępowanie prowadzono prawidłowo w stosunku do jednego obiektu a nie zgłoszonych dwóch obiektów, bowiem materiał dowodowy zgromadzony przez organ l instancji jest wystarczający dla uznania, że na działce nr ......obr..... w M. wybudowano jeden budynek. Organ odwoławczy zdecydował o zreformowaniu zaskarżonej decyzji, uznając wydane rozstrzygnięcie organu l instancji za prawidłowe, pomimo wad postępowania prowadzonego przez ten organ. W przedmiotowej sprawie organ l instancji nieprawidłowo ustalił bowiem w zawiadomieniu datę wszczęcia postępowania. Ponadto winien był wydać rozstrzygnięcie z art. 48 ust. 1 bez wdrażania trybu legalizacji i bez wydawania postanowienia opartego na art. 48 ust. 2 i ust. 3. Zgodnie, bowiem z art. 48 ust. 2, jeśli w danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to organ jest obowiązany do zbadania zgodności budowy z jego ustaleniami i nie może się posłużyć w tej sprawie jedynie treścią wypisu z tego planu. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w M. nr .......z dnia [....] jest ogólnodostępnym aktem prawa miejscowego. Analiza jego zapisów prowadzi do wniosku, że wykonana budowa jest niezgodna z ustaleniami planu. Organ odwoławczy zauważył, że działka nr ....... leży w terenie oznaczonym w planie symbolem M/MR i jej powierzchnia wynosi 281 m2. Zgodnie z zapisami w § 7 w/w uchwały Rady Miejskiej działka ta jest zbyt mała na wzniesienie na niej nowego obiektu. W § 7 ust. 3 pkt 2 tej uchwały, bowiem wskazano: "Minimalna wielkość działki dla nowej zabudowy: a) dla zabudowy zagrodowej - 2000 m , b) dla zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej - 1000 m2 i 800 m2 dla zabudowy bliźniaczej". Z powyższego wynika, że na działce o powierzchni 281 m2 nie jest możliwa realizacja nowej zabudowy, co miało miejsce w niniejszym przypadku. Wzniesiony obiekt podlega przepisom obecnie obowiązującej ustawy Prawa budowlane. Na przedmiotowej działce nie można jednak było wznieść budynku gospodarczego zgodnego z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem na tej działce istniał już taki obiekt, a zgodnie z w/w przepisem "łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m". Jeśli chodzi o zarzut dotyczący określenia stron zobowiązanych do wykonania obowiązku organ odwoławczy wskazał, że skoro K.G. , A.Z. i S.Z. sami uznają siebie za współinwestorów samowoli, to zaskarżona decyzja została prawidłowo skierowana do tych osób. Mając na uwadze niepełną podstawę prawną skarżonej decyzji, organ II instancji zreformował decyzję uzupełniając jej treść o przepisy kompetencyjne w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uznając przyjęty tryb postępowania za prawidłowy. Skargę od powyższej decyzji z [....] . do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K.G. , A.Z. , S..Z. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji w całości, jako naruszających prawo. Skarżący podnieśli ponownie, że zgłoszenie inwestycji zostało dokonane w Starostwie M., a ponadto, postępowanie ich zdaniem zostało wszczęte na żądanie osób nie będących stronami postępowania. ........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [....]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stwierdził, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję naruszyły przepisy prawa materialnego. Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca K.G. pismem z dnia [....] zgłosiła zamiar budowy budynku gospodarczego o powierzchni 35 m2 na działce nr .......w M. Jak wynika z projektu tego budynku dołączonego do zgłoszenia miał to być parterowy budynek gospodarczy. W dniu [....] skarżący S..Z. i A..Z. również zgłosili zamiar budowy parterowego budynku gospodarczego na działce nr ......w M. Zgodnie z załączoną do w/w zgłoszeń uproszczoną dokumentacją techniczną powyższe obiekty miały zostać zrealizowane jako oddzielne budynki graniczące się ze sobą ścianą szczytową. W wyniku przeprowadzonych robót budowlanych przez skarżących powstał jeden budynek o wymiarach 5,0 m x 14,0 m, na co wskazują wspólne ściany podłużne oraz jeden wspólny dach, zostały wykonane ściany kolankowe na wys. ok. 1 metra, dwie jaskółki w połaci dachowej od strony zachodniej, płyty balkonowe w ścianach szczytowych wraz z barierkami oraz schody zewnętrzne prowadzące na poddasze. Aktem notarialnym repertorium A nr ........z dnia [....] . skarżąca K.G. podarowała małoletniej E.G. nieruchomość położoną w M. , składającą się z niezabudowanej działki nr......., objętą księgą wieczystą KW ........ Fakt ten był znany organowi administracji publicznej l instancji, w aktach administracyjnych organu l instancji - karta ...., t. .... - znajduje się bowiem odpis z księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości. Z odpisu tego wynika, że właścicielem działki nr ....... Jest E.G. na podstawie w/w umowy darowizny. Zaskarżone decyzje organów administracji publicznej wydane po zawarciu umowy darowizny nakazywały natomiast rozbiórkę obiektu budowlanego K.G. , A.Z. i S..Z. W myśl art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118 ze zm.) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zobowiązanym do wykonania czynności, o których mowa w art. 52 w/w ustawy są: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 522/06, Lex nr 339391). Należy zatem stwierdzić , że kiedy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego właściciel nieruchomości, który wcześniej był inwestorem zbywa swoją nieruchomość w drodze czynności cywilnoprawnej to w świetle art. 52 ustawy -Prawo budowlane - nowy właściciel wchodząc w prawa i obowiązki dotychczasowego powinien być podmiotem, do którego kierowane winny być wszelkie postanowienia organów administracji w tym przede wszystkim nakaz rozbiórki. Inwestor, który w toku prowadzonego postępowania wyzbywa się prawa do nieruchomości, traci status strony w postępowaniu administracyjnym, zaś adresatem wydawanych następnie w sprawie decyzji winien być nowy właściciel, który stał się następcą prawnym. Z dyspozycji art. 52 ustawy - Prawo budowlane niewątpliwie wynika, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, czego w tej sprawie skarżący w chwili wydawania zaskarżonych decyzji nie spełniali. W sytuacji zaś takiej, stroną postępowania powinien być także aktualny właściciel nieruchomości zabudowanej obiektem podlegającym rozbiórce. W rozpatrywanym przypadku reguły powyższe nie zostały zachowane. Przesądza to o niezgodności z prawem (art. 52 ustawy Prawo budowlane) zaskarżonej decyzji i decyduje o konieczności jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.