II SA/Kr 14/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 listopada 2008r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – adwokatowi W. N. kwotę 292,80 ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100 złotych), tytułem nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu M. S. Decyzją Burmistrza N. z dnia 26.03.2003r znak [....] , na podstawie art. 47 e ust. 2 i art. 47 k ustawy z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 99, póz. 1079 ze zm.) oraz § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22.12.1998r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar ( Dz. U. Nr 162, póz. 1138 ze zm.) wymierzono T.Z. karę pieniężną w kwocie [....] zł. za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 3 sztuk drzew (2 dęby i brzoza) rosnących działce nr [....] w K. , nie będących lasem. Na skutek odwołań M.S. oraz T.Z. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 6.06.2003r. znak [....] uchylono powyższą decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując na istotne rozbieżności co do daty wycięcia drzew i ich ilości. Po przeprowadzeniu postępowania w zaleconym kierunku, decyzją Burmistrza N. z dnia 28.08.2003r. znak [....] rozstrzygnięto sprawę w sposób odpowiadający poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji. Także ta decyzja została uchylona przez samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na skutek odwołań T.Z. i M.S. decyzją z dnia 24.10.2003r. znak [....] , a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem obowiązującego wówczas stanu prawnego. Decyzją Burmistrza N. z dnia 6.11.2003r. znak [....] , na podstawie art. 47 e ust. 2 i art. 47 k ustawy z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r.Nr 99, póz. 1079 ze zm.), § 2 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26.06.2003r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów ( Dz. U. Nr 113, póz. 1074) oraz załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6.05.2003r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew ( Dz. U. Nr 99, póz. 907) wymierzono T.Z. karę pieniężną w kwocie [....] zł. za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 3 sztuk drzew (2 dęby i brzoza) rosnących na działce nr [....] w K. , nie będących lasem, natomiast odstąpiono od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia 7 sztuk drzew : [....] , gdyż ich wiek nie przekraczał w dacie usunięcia 30 lat. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosła M.S. twierdząc, że drzewa rosły na nieruchomości będącej jej własnością, zaś T.Z. usunął w kwietniu 2002r. 10 sztuk drzew, a nie 3 sztuki. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniósł także T.Z. podnosząc, że z uwagi na chorobą błędnie podał pierwotnie, że drzewa usunął w kwietniu 2002r., podczas gdy faktycznie, miało to miejsce w kwietniu 2001 r. Wskazywał , że drzewa zostały usunięte z uwagi na fakt, że zagrażały bezpieczeństwu ludzi i mienia. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 8.01. 2004r. znak [....] utrzymano w mocy decyzję Burmistrza N. z dnia 6.11.2003r. znak [....] . Na decyzję organu drugiej instancji M.S. i T.Z. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 7.05.2007r. sygn. akt II SA/Kr 205/04 WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy ustalić w jakim okresie T.Z. dokonał usunięcia drzew, w jakiej ilości oraz w jakim wieku je usunięto, a także na czyjej nieruchomości rosły przedmiotowe drzewa. W razie zaś ustalenia, że wycinki dokonano przed 1.10. 2001r., a więc pod rządami ustawy z dnia 31.01.1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz. U. z 1994r. Nr 49, póz. 196 ze zm.), należy w dalszej kolejności ustalić, czy na ich wycięcie było wymagane zezwolenie, czy też brak było wymogu uzyskania przedmiotowego zezwolenia. Po wydaniu tego wyroku, decyzją Burmistrza N. z dnia 23.10.2008r. znak [....] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 100, póz. 1085) i art. 110 a ust. 1 ustawy z dnia 31.01.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 1994r. Nr 49, póz. 196 ze zm.) oraz art. 158 ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, póz. 888 ze zm.) i art. 47. 1 ust. 9 ustawy z dnia 16.10.1991r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2001r., Nr 99, póz. 1079 ze zm.) umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte w dniu [....].12.2002r. w przedmiocie wymierzenia T.Z. administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew rosnących na działce nr [....] w miejscowości K. Orzekając w ten sposób nawiązano do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7.05.2007r. sygn. akt II SA/Kr 205/04. W świetle zawartych w nim zaleceń wskazano na niemożliwość dokładnego ustalenia daty wycinki przedmiotowych drzew, oraz wynikające z powyższego podstawy do umorzenia postępowania. Wyjaśniono, że zaistniała ponadto inna przyczyna obligująca do wydania takiego orzeczenia i to niezależnie od tego, czy wskazaną datę dałoby się precyzyjnie ustalić. Bez względu bowiem na to, czy T.Z. usunął drzewa w 2001 r, czy w 2002r, od daty usunięcia upłynęło już 5 lat. To powoduje, że brak jest podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, zaś jako bezprzedmiotowe podlega ono umorzeniu. Bezprzedmiotowość niniejszego postępowania administracyjnego wynika tak z zastosowania powołanych w osnowie decyzji przepisów ustawy z dnia 31.01.1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, jak i przepisów ustawy z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody, bowiem na gruncie obu tych aktów nie można wydać decyzji, jeżeli od dnia stwierdzenia naruszenia wymagań ochrony środowiska upłynęło 5 lat. Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosła w terminie M.S. zarzucają, że sprawa od początku była prowadzona wadliwie , na skutek czego doszło do upływu 5 - letniego okresu od daty usunięcia drzew przez T.Z. Skarżąca opisywała obszernie i szczegółowo przebieg postępowania. Wnosiła o uchylenie decyzji Burmistrza N. i "rozpatrzenie sprawy ponownie przez Kolegium". Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 27.11.2008r. znak [....] po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 47! ust. 9 ustawy z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 99, póz. 1079 ze zm.) w zw. z art. 158 ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, póz. 880 ze zm.), art. 110a ust. 1 ustawy z dnia 31.01.1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz. U. z 1994 r, Nr 49, póz. 196 ze zm.) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy -Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, póz. 1085) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001 r., Nr 79, póz. 856 ze zm.) i § 1 pkt. 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17.11.2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych ( Dz. U. Nr 198, póz. 1925) -utrzymano w mocy decyzję Burmistrza N. z dnia 23.10.2008r. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania. Rozpoznając sprawę merytorycznie podzielono ustalenia faktyczne dokonane przez Burmistrza N. oraz ocenę przeprowadzonych dowodów. Wskazano, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika iż drzewa rosnące na działce nr [....] zostały usunięte w 2001 r. lub też w 2002r. Do dnia 30 września kwestię usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia normowała ustawa z dnia 31.01.1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zgodnie z art. 110a ust. 1 tej ustawy nie można było wydać decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, jeśli od dnia, w którym stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska upłynęło 5 łat. Dniem, w którym doszło do naruszenia wymagań ochrony środowiska, tj. stwierdzenia usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, jest dzień przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w dniu 21.01.2003r. Niezależnie bowiem od twierdzeń stron co do daty usunięcia drzew, a to - według T.Z. przed 30 września 2001 r. a według M.S. w roku 2002, upływ 5-letniego okresu wykluczającego możliwość wymierzenia kary upłynął 21.01.2008r. W świetle powyższego brak jest zatem podstaw do dalszego prowadzenia niniejszego postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania M.S. wskazano, że postępowanie prowadzone przez organy administracji doprowadziły do wydania decyzji ostatecznej już w dniu 8.01.2004r., a więc na długo przed upływem 5-letniego terminu. Następnie, na skutek skarg stron sprawa była rozpoznana przez WSA w Krakowie przez ponad trzy lata. Akta wraz z prawomocnym wyrokiem zostały przesłane do organu pierwszej instancji dnia 12.09.2007r. Postępowanie dowodowe prowadzone ponownie przez organ pierwszej instancji toczyło się przez okres ponad roku. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 27.11.2008r. znak [....] M.S. zarzucała, że wskutek uchybień Burmistrza N. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławcze w T. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprawa została umorzona. W uzasadnieniu skargi podniosła, że upływ 5-letniego terminu nastąpił bez jej winy, a co za tym idzie celowym jest wymierzenie kary pieniężnej T.Z. tytułem usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. W uzupełnieniu do tych zarzutów skarżąca wskazywał, na naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa, którą należy uznawać nie za postulat, lecz za obowiązująca normę prawną. Podnosiła ponadto, że ewentualny upływ 5 - letniego terminu jako negatywna przesłanka kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia winna skutkować wydaniem decyzji merytorycznej odmownej, nie zaś umorzeniem postępowania w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto fakt uprzedniego wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 7.05.2007r. sygn. akt li SA/Kr 205/04 ma między innymi ten skutek, że dokonywana obecnie ponowna kontrola dotyczy w szczególności czynności oraz decyzji podjętych po tej dacie. Co do zasady winna ona nastąpić z uwzględnieniem wiążącego charakteru oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia ( art. 153 p.p.s.a.), z tym jednak zastrzeżeniem iż ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSAz dnia 22 września 1999 r., l SA 2019/98 , ONSA2000, nr 3, póz. 129). Podobny skutek mogą wywołać istotne zmiany stanu faktycznego. Mając na uwadze powyższe, treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać zarzuty skargi należy uznać po części za nieskuteczne, w części zaś za bezzasadne. W tym zakresie trzeba mieć na uwadze, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 7.05.2007r. sygn. akt II SA/Kr 205/04 nie uległ zmianie istotny w ramach dokonywanej kontroli stan prawny, w sposób mogący mieć wpływ na aktualność zawartej w tym wyroku oceny prawnej. Za wyrażony pośrednio element tej wiążącej oceny uznano przy tym okoliczność uwzględnienia przedmiotowym wyrokiem nie tylko skargi T.Z. , ale również skargi M.S. , co przesądza aktualnie o uznaniu, że ma ona interes prawny we wniesieniu skargi. W przeciwieństwie do kwestii zmian w stanie prawnym, po wydaniu powyższego wyroku zasadniczej zmianie uległ istotny stan faktyczny sprawy, która to okoliczność czyni nieaktualnymi zawarte w poprzednio wydanym wyroku zalecenie co do dalszego toku postępowania. Powyższe ma związek z następującym stale upływem czasu od momentu podjęcia przez T.Z. działań uznawanych za naruszenia wymagań ochrony środowiska. Upływ czasu należy uznać za zdarzenie prawne istotne w świetle przepisów powołanych w zaskarżonej decyzji, które zostały w niej wyjaśnione oraz odniesione do występującego w sprawie stanu faktycznego. Skarżąca nie kwestionuje dokonanych w zaskarżonej decyzji ustaleń oraz tam prezentowanej oceny prawnej stanu faktycznego. Powyższe kwestie, jako nie budzące zastrzeżeń co do ich prawidłowości w świetle przeprowadzonej z urzędu kontroli zaskarżonego aktu oraz niekwestionowane także przez uczestnika, pozostają poza szerszymi rozważaniami. Należy zgodzić się ze skarżącą, że realizacja zasady zaufania obywateli do organów państwa ma związek z szybkością postępowania administracyjnego i sądowego. Zważyć należy jednak, że jej urzeczywistnienie następuje w ramach oraz na zasadach określonych w przepisach prawa, w powiązaniu z gwarancjami wynikającymi z szeregu innych zasada, takich choćby jak zasada prawdy materialnej, czy zasada praworządności. W przepisach przewidziano różnego rodzaju instytucje mające służyć zapewnieniu sprawności postępowań. Mają one charakter procesowy albo też dyscyplinujący. Przykładem tych ostatnich są regulacje zawarte w art. 35 k.p.a. -38 k.p.a., art.3 §1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a., 149 p.p.s.a., 154 p.p.s.a., oraz w ustawie z dnia 17.06.2004r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki ( Dz.U. Nr 179, póz. 1843). Także z tych ostatnich środków skarżąca mogła korzystać w celu przeciwdziałania przewlekłości postępowań. Realizacją zasady zaufania obywateli do organów państwa są jednak również przepisy dotyczące przedawnienia, czy możliwości orzekania o stosowaniu określonych kar, które prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie, stąd nie zasługuje na uwzględnienie nawiązujący do kwestii długotrwałości postępowań zarzut skargi. Bezzasadnie wskazuje skarżąca, że postępowanie niniejszej sprawie winno zakończyć się w ustalonych okolicznościach wydaniem decyzji o odmowie nałożenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.. Powołany przepis winien być interpretowany z przepisami praw materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. W konkretnych kategoriach spraw możliwy jest jednak także splot powołanych wyżej uwarunkowań powodujący dopuszczalność wszczęcie postępowania w sprawie z urzędu lub na wniosek . Są jednak także takie kategorie spraw, w których postępowanie może być oparte li tylko na zasadzie skargowości ( np. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) , jak również takie, które każdocześnie prowadzi się z urzędu. W tej ostatniej grupie spraw zawiadomienie, czy wniosek określonego podmiotu należy uznać jedynie za bodziec do podjęcia określonych czynności, zaś postępowanie toczy się z urzędu. Przykład tego stanu rzeczy stanowią regulacje materialnoprawne 'powołane w zaskarżonej decyzji, które odrębnie i niezależnie od spraw natury cywilnoprawnej wprowadzają administracyjną karę pieniężną między innymi za usunięcie drzew bez zezwolenia, a także nakładające na właściwe organy administracji publicznej obowiązek orzekania tych kar. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zaś proces wymierzania kar pieniężnych należy postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Brak prawnych możliwości podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną obywatela czyni postępowanie bezprzedmiotowym oraz winno prowadzić do jego umorzenia na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt l. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 199 p.p.s.a.,200 p.p.s.a. i 250 p.p.s.a