II SA/Kr 140/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi Z.J. na decyzję nr [...] Wojewody z dnia 23 listopada 2012 r., znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M.W. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) - w tym podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za udzieloną skarżącej z urzędu pomoc prawną. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: nr [...], Starosta K. na wniosek Wodociągi i Kanalizacja K. sp. z o. o., na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiących własność Z.J. w celu realizacji projektu "Zapewnienie prawidłowej gospodarki ściekowej na terenie aglomeracji [...] . Decyzja pozwoliła spółce zająć na okres sześciu miesięcy nieruchomości, oznaczone jako działki nr [...] ,[...] ,[...] (wszystkie poł. w obr.[...], jedn. ewid. K. ), aby przeprowadzić i założyć na nich urządzenia kanalizacji sanitarnej. Łącznie uprawniała ona do zajęcia ok. 325 m2 na czas prowadzenia prac ziemnych, oraz, po zakończeniu robót, ok. 17 m2, wraz z czterometrową strefą ochronną, wykluczoną z zabudowy. Organ w oparciu o art. 124, ust. 1 i 3 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał że do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzysta z nieruchomości w przedmiotowej sprawie konieczne było spełnienie dwóch przesłanek: zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz brak zgody właścicielki nieruchomości na realizację inwestycji. Obszar nieruchomości Z.J. , jak zauważył organ, obejmuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. w Gminie K. , w jej granicach administracyjnych, z wyłączeniem terenów objętych zmianami po roku 1995, zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 18 marca 2004 r. oraz zaktualizowany Uchwałą nr [...] z dnia 12 października 2006 r. i Uchwałą nr [...] z dnia 25 czerwca 2009 r. Zgodnie z nim, nieruchomości te usytuowane są na obszarze terenów zieleni nieurządzonej o szczególnym znaczeniu przyrodniczym, na którym obowiązuje np. zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych. Jednakże dopuszczono na nim lokalizację sieci i urządzeń struktury technicznej, w tym urządzeń kanalizacyjnych, w myśl art. 143, ust. 2 i art. 6, pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego organ uznał zamierzoną inwestycję na nieruchomościach Z.J. za zgodną z obowiązującym planem miejscowym. Załączone do wniosku spółki dokumenty, w opinii organu, dowodzą, że spółka przed wystąpieniem o wydanie decyzji, podjęła starania o uzyskanie zgody Z.J. na zajęcie nieruchomości. Także w trakcie postępowania przed organem podjęto próbę rokowań z właścicielką. Z.J. nie zgodziła się na realizację inwestycji na swoich nieruchomościach ze względu na usytuowanie w sąsiedztwie budowanej przez spółkę przepompowni P1. Zdaniem Z.J. decyzja o pozwoleniu na budowę m.in. tego obiektu (z 4 maja 2004) oraz postępowanie w jej przedmiocie były obarczone wadami. W odpowiedzi na ten zarzut organ wskazał, że wadliwość tej decyzji nie mieści się w przedmiocie postępowania dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Ponadto, organ podkreślił, że grunty Z.J. zaliczono w planie miejscowym do kategorii łąk oraz gruntów ornych. Z tego powodu, po wykonaniu inwestycji i przywróceniu nieruchomości do stanu poprzedniego, nie zostanie ograniczone wykonywanie na nich prawa własności. Zdaniem organu, posadowienie kanalizacji i istnienie strefy ochronnej nie będzie przeszkadzać w rolniczym wykorzystaniu nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Z.J. , wskazując, że do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, konieczna była decyzja o lokalizacji inwestycji (celu publicznego). Jej zdaniem, za decyzję ustalającą taką lokalizację (przepompowni P1) organ uznał przywołane w zaskarżonym rozstrzygnięciu pozwolenie na budowę z 4 maja 2004 r. Był to błąd, ponieważ decyzja ta nie wskazywała lokalizacji przepompowni, a działka, na które obiekt jest realizowany, nie była wyodrębniona w chwili wydania pozwolenia. Jednocześnie, skarżąca zarzuciła organowi nierozważnie kwestii związanych z czasem obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji liniowej, wydanej 8 maja 2003 r., na podstawie której całe przedsięwzięcie miałoby być realizowane. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zaznaczyła też, że w sprawie ograniczenia sposobu korzystania nieruchomości został już wszczęty proces inwestycyjny, co wyklucza wydanie decyzji na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na stwierdzenie organu, że zagadnienie wadliwości pozwolenia na budowę nie mieści się w granicach rozpoznania sprawy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, skarżąca podniosła, że została pozbawiona możliwości podniesienia zarzutów w trakcie wcześniejszego postępowania. Według niej, w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, aktualna lokalizacja przepompowni, z którą się nie zgadza, nie została wskazana. Ponadto, pomimo tego, że jej nieruchomości znalazły się w sferze oddziaływania budowanego obiektu, pozbawiono ją praw, nie przyznając jej, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przymiotu strony we wspomnianym postępowaniu. Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. znak: [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji poprawnie ustalił przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wykazał ich spełnienie w przedmiotowym stanie faktycznym. Organ II instancji podkreślił, że pomimo usytuowania nieruchomości Z.J. na obszarze o szczególnym znaczeniu przyrodniczym w planie miejscowym, plan ten dopuścił w tym miejscu budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń kanalizacji sanitarnej (art. 143, ust. 2 i art 6, pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ nie znalazł również podstaw do uznania udokumentowanych kontaktów spółki z Z.J. za coś innego, niż rokowania w sprawie zajęcia nieruchomości. Swoje stanowisko poparł przytoczonymi orzeczeniami sądów administracyjnych, zgodnie z którym do spełnienia przesłanki "braku zgody" właściciela nieruchomości wystarczy przedstawienie sobie przez strony warunków, bez możliwości ich wzajemnego spełnienia. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ zaznaczył, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w razie braku planu miejscowego, obowiązującego na danym terenie. Dlatego też w niniejszej sprawie nie było podstaw do odwoływania się do decyzji o warunkach zabudowy z 8 maja 2003 r., bądź o pozwoleniu na budowę z 4 maja 2004 r. Organ podkreślił, że żaden przepis nie wiązał zaskarżonej decyzji z przepisami prawa budowlanego, a kwestia lokalizacji przepompowni wykracza poza zakres postępowania w sprawie zajęcia nieruchomości. Za bezpodstawny organ uznał również zarzut wszczęcia procesu inwestycyjnego przed wydaniem decyzji w oparciu o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Proces taki nie rozpoczął się bowiem na nieruchomościach, których dotyczyło sporne rozstrzygnięcie. Ponadto, organ odwoławczy przypomniał, że w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, zgodnie ze stanowiskiem sądów i doktryny, konieczne jest określenie sposobu zajęcia nieruchomości. Jednocześnie, zdaniem organu, wymogi te spełniła zaskarżona decyzja. Organ I instancji wskazał zarówno zakres ograniczenia korzystania z nieruchomość, jak i późniejszy wpływ inwestycji na możliwość wykorzystania nieruchomości przez ich właścicielkę. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Z.J, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej, organ błędnie przyjął podstawę do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w sposób niewłaściwy określił to ograniczenie oraz nie zastosował odpowiednich norm do oceny rokowań, jakie spółka miała przeprowadzić ze skarżącą. Według skarżącej organy obu instancji w sposób zbyt ogólny odniosły się do obowiązującego planu miejscowego jako jednej z podstaw do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rezultacie, ograniczyły one sposób korzystania z nieruchomości przez skarżącą w zakresie większym, niż było to konieczne. W ten sposób naruszyły one wspomniany przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z przytoczonym przez skarżącą orzecznictwem oraz – przez niewyczerpujące uzasadnienie swoich decyzji – art. 107 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę z 4 maja 2004 r. również nie mogła być podstawą do wydania zaskarżonych decyzji. Decyzja ta nie wskazywała lokalizacji przepompowni P1, a więc nie była decyzją o lokalizacji, a – wedle skarżącej – ustalenie lokalizacji w pozwoleniu na budowę stanowi część planu miejscowego. Skarżąca powołała się także na naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez brak możliwości udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, chociaż jej nieruchomości znajdują się w strefie oddziaływania realizowanego obiektu. Z tego względu nie mogła ona podnieść wcześniej zarzutów dotyczących lokalizacji przepompowni. Stwierdziła również, że przy ustaleniu tej lokalizacji nie wzięto pod uwagę innych możliwych wariantów. Odnosząc się do oceny swoich kontaktów ze spółką, skarżąca podniosła, że nie były to rokowania, gdyż te powinny spełniać te same wymogi, co rokowania wywłaszczeniowe. A zatem, brak uzgodnienia między stronami powinien zostać utrwalony w formie protokołu. Organy błędnie zatem, jej zdaniem, zastosowały art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotychczasowe kontakty ze spółką miały, zdaniem skarżącej, charakter rokowań jedynie pozornych. Nadto na rozprawie skarżąca podniosła, iż decyzja zawiera zbędne i niedopuszczalne wyrzeczenie dotyczące przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten wymaga zatem tego, aby zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz tego aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie w/w decyzji, dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tą osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie obie w/w przesłanki zostały spełnione, co organy prawidłowo wskazały w swoich rozstrzygnięciach. W tym zakresie brak wymogu, aby organ miał odwoływać się do decyzji o pozwoleniu na budowę i w tym zakresie zarzut skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Natomiast z uwagi na okoliczność, iż skarżone rozstrzygnięcie w rzeczy samej prowadzi do ograniczenia w swobodnym korzystaniu z prawa własności, a zatem wymaga się stanu jak najmniejszej uciążliwości wobec tego prawa, należy od organu wymagać, aby wprowadzając ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela jednoznacznie określił te zasady, a temu może służyć ustalenie przebiegu inwestycji przez daną nieruchomość, jak również precyzyjne określenie na czym polega uszczuplenie władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji. W powyższym zakresie również brak uzasadnionych podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organów administracyjnych, ponieważ organy wskazały precyzyjnie zakres ograniczenia korzystania z nieruchomości (zarówno w aspekcie czasowym jak i zajmowanej powierzchni), a także dokonały analizy ewentualnej uciążliwości dla właściciela wynikającej z przebiegu planowanej inwestycji wskazując m.in., iż zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. w Gminie K. , przedmiotowe nieruchomości znajdują się w obszarze terenu zieleni nieurządzonej o szczególnym znaczeniu przyrodniczym, gdzie wprowadzono zakaz realizacji obiektów kubaturowych. W związku z tym brak podstaw by posadowienie kanalizacji i istnienie strefy ochronnej spowodowało przeszkody w rolniczym wykorzystaniu nieruchomości zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Nadto zarzuty skarżącej dotyczące kwestii lokalizacji przepompowni oraz nie dopuszczenie skarżącej jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę czy lokalizacji przepompowni, wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania. Nadto w/w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie formułuje obowiązku określenia, w wydanej na jego podstawie decyzji, obowiązku określenia kolejności prac i szczegółowego sprecyzowania ich harmonogramu. Kwestia ta bowiem nie mieści się w granicach sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z 22.02.2012r. sygn. I OSK 357/11, LEX nr 1136695). Niezasadne są również zarzuty dotyczące niezachowania wymogu przeprowadzenia rokowań, ponieważ przepis 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczając się do nich, nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści. Zatem strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. w/w wyrok NSA z 22.02.2012r. sygn. I OSK 357/11). Do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji nie może doprowadzić również zarzut skarżącej o niezgodnym z prawem zawarciu w decyzji wyrzeczenia o obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. O ile wyrzeczenie to jest nieprawidłowe, ponieważ art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza takiego wymagania dla decyzji o ograniczeniu sposób korzystania z nieruchomości, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Wyrzeczenie organu stanowiło w zasadzie jedynie powtórzenie zasady wprowadzonej przez w art. 124 ust. 4 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Bez względu zatem na to czy taki obowiązek zostałby zawarty w decyzji i tak spoczywałby na inwestorze, a zatem wyrzeczenie to nie ma wpływu na zakres praw lub obowiązków skarżącej określonych ustawą. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. O wynagrodzeniu za udzieloną skarżącej z urzędu pomoc prawną, orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.