II SA/Kr 140/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Magda Froncisz NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J. D. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska W K. z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] I. uchyla pkt 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska [...] na rzecz J. D. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 3 grudnia 2019 r. ([...]) na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r, o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. 2019 r., poz. 1355 ze zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w zakładzie [...] J. D. zlokalizowanym w [...],[...] w dniach 13.09. - 30.10.2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny zarządził wobec J. D.: 1. Wystąpienie do Starosty [...] z wnioskiem dotyczącym uregulowania stanu prawnego wprowadzanych gazów lub pyłów do powietrza z silosu na trociny w terminie do 31 grudnia 2019 r. 2. Dotrzymywanie warunków określonych w decyzji Burmistrza Miasta M. P. z dnia 6 czerwca 2008 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie wielkości przerobu drewna w skali miesiąca do 31 grudnia każdego roku. Nadto wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 15 stycznia 2020 r. Uzasadniając zarządzenie organ podał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. stwierdzono nieprawidłowość w prowadzonej przez zakład [...] [...] działalności w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Wskazał organ, że firma eksploatuje instalację wprowadzającą zanieczyszczenia do powietrza bez niezbędnych uregulowań formalno-prawnych w zakresie emisji zanieczyszczeń z silosu na trociny. Zbiorniki materiałów sypkich o pojemności mniejszej niż 50 m3 podlegają obowiązkowi dokonania zgłoszenia, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia Dz. U. 2010 Nr 130 poz. 880) oraz w myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. 2010 Nr 130 poz. 881). Podczas kontroli stwierdzono naruszenie warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W punkcie I. 3 decyzji Burmistrza M. P. znak: [...] z dnia 28 czerwca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa warsztatu stolarskiego (bez procesu lakierowania) na działce nr [...], [...], [...] w K." określono, że zakład będzie przetwarzał ok. 100 m3 drewna na miesiąc. Na podstawie oświadczenia właściciela stwierdzono, że wielkość przerobu drewna przekroczyła wielkość określoną w decyzji. Na powyższe zarządzenie pokontrolne, w zakresie pkt 2 J. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 86c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, poprzez nałożenie na skarżącego obowiązków niewskazanych z decyzji Burmistrza Miasta M. P. z dnia 6 czerwca 2008 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, a nadto podlegających wykonaniu wyłącznie w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu wartości przetwarzanego drewna w wysokości 100 m3 miesięcznie, podczas gdy w rzeczywistości decyzja Burmistrza Miasta M. P. z dnia 6 czerwca 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia winna odnosić się (zgodnie z wnioskiem skarżącego) do 1000 m3 miesięcznie. Podniesiono, że określenie w treści decyzji Burmistrza Miasta M. P. z dnia 6 czerwca 2008 r., w pkt. I.3 wartości przetwarzania drewna na poziomie 100 m3 jest oczywistą omyłką pisarska. Zdaniem skarżącego wniosek taki wywieść należy nie tylko z charakteru i skali przedsięwzięcia funkcjonującego w ramach zakładu przetwórstwa drzewnego, należącego do skarżącego, ale w szczególności z wniosku z dnia 14 maja 2007 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w którym rzeczywiste wartości przerobu drewna zostały ściśle i precyzyjnie sformułowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Zarządzeniem nie nałożono żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które skarżący powinien realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych. W pkt 3 ust. 1 decyzji Burmistrza M. P. z dnia 28 czerwca 2006 r. wskazano, że projektowany zakład będzie przetwarzał ok. 100 m3 litego drzewa na miesiąc. Ponadto w toku kontroli J. D. złożył oświadczenie z dnia 15 października 2019 r. wskazując, że rzeczywista ilość wykorzystywanego w zakładzie surowca wynosi około 3000 m3 miesięcznie, a firma zajmuje się także sprzedażą nieprzetworzonego drewna. J. D. wskazał, że zwiększenie ilości wykorzystywanego surowca drzewnego i zwiększenie liczby zatrudnionych pracowników w odniesieniu do 2007 r. wynika ze zmodernizowania i unowocześnienia zakładu oraz dostosowania do potrzeb rynku, co nie wpływa na oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Kwestia ilości przetwarzanego drewna nie dotyczy więc jedynie niezgodności ustaleń zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia z treścią wniosku z dnia 14 maja 2007 r. o wydanie takiej decyzji. Nadto podano, że skarżący informując o podjętych działaniach w celu realizacji zarządzenia pokontrolnego poinformował, że wystąpił z wnioskiem wygaszenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja Burmistrza M. P. funkcjonuje jednak w obrocie prawnym i nie została z niego wycofana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Zarządzenia pokontrolne podlegają sądowej kontroli jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonego aktu Sąd stwierdził konieczność jego uchylenia w zaskarżonej części. Po pierwsze wskazać należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, do której odwołuje się zaskarżone zarządzenie, została wydana na podstawie nieobowiązujących już przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ.U.2008/25/150). Stosownie do art. 46 ust. 1 tej ustawy realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ("sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają:1)planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko;2) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek może być stwierdzony na podstawie ust. 2) była dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach". Tartaki, stolarnie, instalacje do wyrobu płyt pilśniowych, płyt wiórowych, sklejek lub mebli ( bez określenia ilości przetwarzanego drewna) § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, jako mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zostały zaliczone do przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Już jednak w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016.71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono tartaki i stolarnie posiadające instalacje do impregnacji drewna lub o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 10 000 m3 drewna na rok (§ 3 pkt 48), a w rozporządzeniu z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839) tego rodzaju przedsięwzięć w ogóle nie ujęto. Można więc stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie odnosi się do literalnego brzmienia decyzji administracyjnej z dnia 28 czerwca 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie do przepisów prawa. Jest to podstawowa wada zarządzenia. Organ kontrolujący nie jest organem egzekucyjnym: celem wydawanych przezeń zarządzeń nie jest wykonanie wydanych już decyzji administracyjnych, lecz – w wypadku niezgodnego z prawem działania podmiotu kontrolowanego - prawidłowe zrekonstruowanie odnośnej normy indywidualnej, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, trafne zidentyfikowanie niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym oraz wskazanie adekwatnego działania bądź zaniechania, dzięki któremu wspomniana niezgodność ustanie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 września 2019 r. II SA/Kr 705/19). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydawana była (i nadal jest) na użytek określonego zamierzenia. Jej warunki musiały być uwzględnione m.in. w projekcie budowalnym. W decyzji z dnia 28 czerwca 2006 r. określenie ilości drewna mającego podlegać przerobowi (100 m3 miesięcznie) umieszczono właśnie w punkcie I.3. zatytułowanym "wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym". Bez względu zresztą na to, czy ilość drewna w projekcie została opisana, zarządzenia pokontrolne nie mogą służyć ani ewentualnemu korygowaniu wad, czy uzupełnianiu decyzji administracyjnych, ani ich egzekwowaniu. Rozwadze zaś winno podlegać, czy wskazywany w skardze, a dodany do ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nowelą z dnia 9 października 2015 r. (Dz.U.2015.1936), przepis art. 86c, winien mieć zastosowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Zwrócić należy również uwagę na inny aspekt sprawy. Otóż w chwili wydawania zarządzeń organowi znana była treść nie tylko decyzji z dnia 28 czerwca 2008 r., ale i treść wniosku skarżącego poprzedzającego jej wydanie, twierdzenia skarżącego co do oczywistej omyłki, wreszcie jasny był aktualnie obowiązujący stan prawny co do wykazu przedsięwzięć mogących znacząco, choćby potencjalnie, oddziaływać na środowisko. Wydanie w tej sytuacji zarządzenia prowadzącego praktycznie do zamknięcia sporego przedsiębiorstwa ocenić należy jako działanie bezrefleksyjne. Nie rozważono bowiem w żaden sposób, jak się ma skala opisanego w decyzji z dnia 28 czerwca 2008 r. przedsięwzięcia do zapisanej ilości drewna do przerobu i czy zachodzi potrzeba pouczenia skarżącego o konieczności podjęcia stosownych kroków zmierzających do wyeliminowania ew. omyłki. Jakkolwiek w postępowaniu kontrolnym nie mają zastosowania przepisy kpa, organ administracji publicznej nie jest zwolniony od obowiązku zachowania ogólnych zasad dobrej administracji. Sąd nie uwzględnił złożonego na rozprawie wniosku o zawieszenie postępowania. Nie stanowi bowiem, zdaniem Sądu, przeszkody w rozpoznaniu sprawy fakt toczącego się postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 28 czerwca 2008 r., a zawieszenie postępowania doprowadziłoby do zbędnego wydłużenia postępowania sądowego. Ostatecznie stwierdzić należy, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 12 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (DZ.U.2019/1355) i jako takie podlega uchyleniu na podstawie art. 146 § 1 ppsa.