II SA/Kr 1400/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo – Usługowego [...] A. B., J. C. spółka jawna w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 września 2015r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego skargę oddala W dniu 12 marca 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wpłynął wniosek Spółki jawnej [...] o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego dnia 17 czerwca 2014 r. dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego (apteka kontenerowa) położonego na części działki nr [...] obr.[...], ul. [...] w K. Po jego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 22 czerwca 2015 roku, nr [...] orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanego wyżej tytułu wykonawczego. W dniu 27 lipca 2015 roku PHU [...] Sp. jawna A.B.-C. i J.C. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucono, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a., polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy zasadne było wydanie postanowienie w przedmiocie stwierdzenia nieważności (stwierdzające bądź też odmawiające stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 8 września 2015 r., znak [...] działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 144 oraz art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013.267 ze zm.) - utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 22 czerwca 2015 roku. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego zmiany czy uchylenia. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji i może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy, określonymi w art. 156 §1 k.p.a. wadami wyjątkowo ciężkimi, uniemożliwiającymi sanowanie nieprawidłowe decyzji. Niezależnie od merytorycznej oceny decyzji administracyjnej w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. - organ może - w drodze postanowienia - odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli postępowanie takie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, o czym stanowi art. 61 a k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji ostatecznej. Z powyższego przepisu wynika, że instytucja stwierdzenia nieważności dotyczy jedynie rozstrzygnięć w formie decyzji. Tytuł wykonawczy nie jest decyzją administracyjną. W konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia jego nieważności w trybie przepisów art. 156 § 1 k.p.a., który to tryb dotyczy jedynie decyzji. W doktrynie przyjmuje się, iż decyzja jest opartą na przepisach prawa czynnością prawną właściwego organu administracji publicznej, podejmowaną w sferze zewnętrznej, kształtującą w sposób jednostronny i władczy prawa oraz obowiązki imiennie oznaczonego adresata w indywidualnej sprawie administracyjnej. Za decyzję administracyjną uważa się również akt administracyjny skierowany do imiennie oznaczonego adresata, znajdującego się "na zewnątrz" organu wydającego decyzję. W ocenie SKO nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego, gdyż - jak podkreśla się w licznych orzeczeniach sądowych (m.in. w wyroku NSA z dnia 25 października 1996 r., sygn. akt l SAB/Wr 1/96) - tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym wystawionym przez wierzyciela, niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia egzekucji, nie ma natomiast przymiotu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 104 K.p.a. Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe [...] A.B.-C. , J.C. sp. jawna z siedzibą w K. zarzucając mu naruszenie następujących przepisów prawa procesowego: 1) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego, 2) art. 157 k.p.a. w związku z art. 158 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania i załatwienia sprawy w formie decyzji merytorycznej lub umorzeniowej. W uzasadnieniu skargi podtrzymano stanowisko powołane wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż w niniejszej sprawie należało nadać bieg wnioskowi o stwierdzenie nieważności i merytorycznie go rozpoznać, nie zaś odmawiać wszczęcia postępowania w tej sprawie. Ponadto wskazano, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest bardzo 2 lakoniczne i nie można się z nim zgodzić. Zdaniem strony skarżącej kwestionowany tytuł wykonawczy zawiera wady, które powodują jego dyskwalifikację i konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Dodatkowo organ w żaden sposób nie odniósł się do błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu pierwotnym tj. postanowieniu, które wydał działając w pierwszej instancji. W postanowieniu tym nastąpiła ewidentna oczywista omyłka, którą organ winien był sprostować. Pojawia się pytanie, czy gdyby pełnomocnik nie zaskarżył tego postanowienia "wariantowo", to Organ rozpatrzyłby odwołanie, zgodnie z błędnym pouczeniem o możliwości wniesienia odwołania na postanowienie. Brak sprostowania oczywistej omyłki, co do trybu jego zaskarżenia powoduje, że obydwa postanowienia: pierwotne i utrzymujące je w mocy postanowienie skarżone obecnie, są wadliwe. Nie jest bowiem możliwe, aby za prawidłowe uznane było postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie wadliwe. Odnosząc się do postanowienia wydanego w drugiej instancji, skarżąca nie rozumie dlaczego nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego. W jej ocenie prawidłowym jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a następnie jego ewentualne umorzenie jako bezprzedmiotowego z przyczyn przedmiotowych. Bez wątpienia jednak rozpatrzenie sprawy powinno nastąpić w formie decyzji, na co jednoznacznie wskazuje art. 158 k.p.a. Jednak takie zakończenie postępowania - umorzenie musi zostać odpowiednio uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego pouczenia w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2015 roku wskazano, że zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W niniejszej sprawie takie błędne pouczenie nie spowodowało dla strony negatywnego skutku, bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpoznany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 póz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - w 3 brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. póz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. jest postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem, o czym stanowi § 2 art. 61 a. W niniejszej sprawie właściwe do jego wydania w l instancji było Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a zatem na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. zamiast zażalenia do organu wyższego stopnia przysługiwał stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego samego organu tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K . To jednak nie zmienia kwalifikacji zaskarżonego do WSA postanowienia jako "postanowienia, na które służy zażalenie", co jednocześnie zezwala na zaskarżenie go również do sądu administracyjnego, jak i na rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Odnosząc się do zarzutu błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2015 r. należy zgodzić się, że faktycznie było ono nieprawidłowe. Jak wynika z powołanych wyżej przepisów (art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.) zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie przybrało formę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, jednakże termin do jego wniesienia nie uległ z tego powodu wydłużeniu z 7 do 14 dni. Pouczenie strony, że może wnieść "odwołanie od decyzji" w terminie 14 dni było błędne - zarówno co do nazwy środka zaskarżenia, jak i terminu. Strona wniosła jednak środek zaskarżenia siódmego dnia, a zatem w terminie właściwym dla zażalenia. Nawet gdyby środek zaskarżenia został wniesiony pomiędzy siódmym a czternastym dniem, to również powinien zostać rozpoznany z uwagi na brzmienie art. 112 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Na podstawie art. 126 k.p.a. przepis ten ma zastosowanie nie tylko do decyzji administracyjnych, lecz również do postanowień. 4 W niniejszej sprawie błędne pouczenie nie spowodowało dla strony żadnych negatywnych skutków procesowych. Tym bardziej nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, które jest obecnie przedmiotem badania przez Sąd. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro więc omawiane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, ani też nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania, to nie może stanowić dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem organu l instancji. Powołany zarzut, choć częściowo słuszny, nie może odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi, gdyż stwierdzone uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia należy również wytknąć Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu pewną wadliwość wydanego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 22 czerwca 2015 r. W obu tych postanowieniach Kolegium kategorycznie stwierdziło, że procedura stwierdzenia nieważności może obejmować wyłącznie decyzje •% administracyjne. Stwierdzenie to jest nieprawdziwie. Zgodnie bowiem z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że istnieje możliwość stwierdzenia nieważności nie tylko decyzji administracyjnych, lecz także zaskarżalnych postanowień, co umknęło Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Uchybienie to, podobnie jak omówione wcześniej błędne pouczenie, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem tytuł wykonawczy nie przybiera formy zaskarżalnego postanowienia. Próba zdefiniowania istoty tytułu wykonawczego miała miejsce w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 2415/13 (LEX nr 1452758). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wówczas: "Stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a., tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Powyższy dokument stwierdza istnienie i 5 wymagalność obowiązku do wykonania którego doprowadzić ma wszczęte na jego podstawie postępowanie egzekucyjne i nie mieści się w katalogu spraw, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ponadto wskazać należy, że tytuł wykonawczy nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie jest decyzją administracyjną, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów k.p.a., jak również nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego skarga na tytuł wykonawczy jest niedopuszczalna". Pogląd o niezaskarżalności tytułu wykonawczego do sądu administracyjnego Naczelny Sad Administracyjny wyraził również w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. II GSK 2415/13 (LEX nr 1406535). Sąd w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, w szczególności w zakresie uznania, że tytuł wykonawczy nie przybiera formy postanowienia ani decyzji administracyjnej. W konsekwencji należy zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż nie jest możliwe poddanie tytułu wykonawczego procedurze stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 i nast. k.p.a. W konsekwencji prawidłowe było również rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie. Brak przedmiotu postępowania nieważnościowego (tj. decyzji lub zaskarżalnego postanowienia) jest w tej sprawie oczywisty i nie wymaga postępowania wyjaśniającego, a zatem prawidłowe było rozstrzygnięcie na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Strona skarżąca uważa, że postępowanie powinno być wszczęte, a następnie ewentualnie umorzone. Taki sposób procedowania byłby jednak uzasadniony w przypadku wątpliwości co do zasadności prowadzenia postępowania. Gdyby więc organ właściwy do rozpoznania wniosku nie mógł od razu stwierdzić, czy przedmiot postępowania istnieje, to faktycznie powinien wszcząć postępowanie i w ramach prowadzonego postępowania swoje zastrzeżenia wyjaśnić. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie takich wątpliwości nie było, gdyż już na podstawie samego wniosku o stwierdzenie nieważności dało się stwierdzić brak przedmiotu postępowania i w konsekwencji niedopuszczalność prowadzenia postępowania nieważnościowego w tej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę zaskarżone postanowienie okazało się prawidłowe, a skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.